De Wet openbare manifestaties (Wom) vormt een cruciaal instrument binnen het Nederlandse juridische bestel om het delicate spanningsveld tussen fundamentele burgerrechten en de handhaving van de openbare orde te reguleren. In essentie biedt deze wet een kader waarin enerzijds de vrijheid van meningsuiting, vergadering en betoging wordt beschermd, zoals vastgelegd in zowel de Grondwet als internationale verdragen, en anderzijds expliciete bevoegdheden worden toegekend aan burgemeesters en lokale autoriteiten om de veiligheid, gezondheid en het verkeer te waarborgen tijdens publieke bijeenkomsten. Het belang van de Wom wordt vooral zichtbaar in situaties waarin demonstraties of manifestaties het potentieel hebben om de openbare orde te verstoren, waarbij de wet functioneert als een instrument om escalatie, ongevallen en mogelijk zelfs ondermijnende invloeden tegen te gaan. De wet moet dan ook niet uitsluitend worden gezien als een vergunningenstelsel, maar als een instrument dat voorziet in een evenwichtige en strategische afweging tussen grondrechten en de bescherming van burgers tegen risico’s die voortvloeien uit grootschalige of emotioneel geladen bijeenkomsten.
Het juridische kader van de Wom is verder van essentieel belang voor een robuuste benadering van ondermijning en illegale beïnvloeding van de openbare ruimte. Demonstraties en manifestaties zijn niet louter uitingen van burgerparticipatie, maar kunnen ook worden benut door groepen die de grenzen van de wet opzoeken, waardoor potentiële schade aan burgers, eigendommen of infrastructuur ontstaat. In dit licht is de wet niet alleen een instrument van preventie, maar ook van respons en handhaving, waarin de burgemeester een centrale rol speelt bij het anticiperen op risico’s, het coördineren van politiecapaciteit en het opleggen van maatregelen wanneer dat noodzakelijk is. De Wom biedt daarbij een systematiek waarmee excessen kunnen worden beperkt, het escalatierisico kan worden geminimaliseerd en een gecontroleerde dialoog met demonstranten kan worden gefaciliteerd, zonder afbreuk te doen aan de kern van de democratische vrijheden. In gevallen waarin burgers worden geconfronteerd met letselschade of materiële schade door niet-conform gedrag van derden tijdens manifestaties, voorziet de Wom in een wettelijk kader om de verantwoordelijkheid van de organisator te beoordelen en juridische acties tegen schendingen of nalatigheden mogelijk te maken.
Grondrechtenkader
Het fundament van de Wet openbare manifestaties rust op een zorgvuldig uitgewerkt grondrechtenkader. Artikel 7 van de Grondwet, in combinatie met de artikelen 9 en 6, borgt de vrijheid van meningsuiting, vergadering en godsdienstige overtuiging. Eveneens dienen de bepalingen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), in het bijzonder de artikelen 10 en 11, als toetssteen voor de reikwijdte van deze vrijheden. Deze grondrechten zijn niet absoluut; beperkingen zijn uitsluitend toegestaan op basis van de wet en moeten worden gemotiveerd vanuit de noodzaak om gezondheid, verkeer of orde te beschermen. In de praktijk betekent dit dat iedere restrictie op een manifestatie of betoging zorgvuldig moet worden afgewogen tegen de kern van het grondrecht, waarbij een proportionaliteits- en subsidiariteitstoets wordt uitgevoerd.
Het juridisch kader legt sterk de nadruk op het principe dat de uitoefening van deze rechten slechts in uitzonderlijke gevallen mag worden beperkt. Preventieve toetsing op de inhoud van de boodschap is uitdrukkelijk uitgesloten, hetgeen inhoudingsverboden op basis van opinie of politieke overtuiging verbiedt. Dit uitgangspunt heeft grote praktische implicaties: beperkingen moeten altijd objectief worden onderbouwd, bijvoorbeeld wanneer sprake is van concrete risico’s voor de openbare orde of dreigende gezondheidsrisico’s. In het kader van ondermijningsbestrijding is dit van bijzonder belang, aangezien bepaalde groeperingen strategisch gebruik kunnen maken van manifestaties om publieke orde te ondermijnen of intimidatie van derden te realiseren.
De noodzaak voor een robuust grondrechtenkader komt tot uiting in de wijze waarop burgers en autoriteiten worden beschermd en aangesproken bij incidenten. Wanneer niet-conform gedrag leidt tot verwondingen, materiële schade of belemmering van het verkeer, kan dit aanleiding geven tot juridische aansprakelijkheid van organisatoren en zelfs individuele deelnemers. Dit vormt een integraal onderdeel van de preventieve werking van de wet, waarbij grondrechten dienen als basis, maar nooit mogen fungeren als een schild voor acties die de veiligheid van de samenleving ondermijnen. In dit licht fungeert het grondrechtenkader als een meetlat voor alle beperkingsbesluiten, bevelen en eventueel opgelegde verboden, met constante aandacht voor proportionaliteit, noodzakelijkheid en juridische toetsbaarheid.
Reikwijdte Wom
De Wet openbare manifestaties is expliciet van toepassing op openbare bijeenkomsten waarbij meerdere personen hun mening in het openbaar kenbaar maken. Artikel 1 Wom definieert deze reikwijdte, waarbij het onderscheid met besloten bijeenkomsten, evenementen of religieuze samenkomsten van belang is. Eenmansacties vallen buiten de Wom, terwijl openbare manifestaties en betogingen binnen de toepassing vallen. Dit kader is essentieel voor het operationaliseren van handhaving, omdat het bepaalt wanneer de burgemeester bevoegdheden kan aanwenden en welke procedures gevolgd moeten worden.
Het toepassingsgebied van de Wom strekt zich uit tot situaties waarin manifestaties vreedzaam verlopen, maar ook tot gevallen waarin een potentiële verstoring van de openbare orde dreigt. Door deze brede toepassing kan de burgemeester anticiperen op risico’s zoals conflicten tussen verschillende demonstrerende groepen, escalatie naar geweld of sabotage van de openbare infrastructuur. De wet voorziet expliciet in de mogelijkheid van politieondersteuning, waarbij de capaciteit en inzet worden afgestemd op de aard en omvang van de bijeenkomst. In het kader van ondermijningsrisico’s is deze bepaling cruciaal, omdat het preventieve maatregelen mogelijk maakt om georganiseerde verstoringen tijdig te detecteren en te mitigeren.
Daarnaast voorziet de Wom in een duidelijk onderscheid tussen manifestaties en reguliere evenementen, zoals cultureel of sportief samenzijn, die onder de Gemeentewet en Algemene Plaatselijke Verordening (APV) vallen. Deze afbakening voorkomt juridische verwarring en waarborgt dat demonstraties op een eigen juridisch fundament worden behandeld, met een specifieke focus op openbare orde en veiligheid. Burgemeesters kunnen hierdoor adequaat optreden wanneer manifestaties een verhoogd risico vormen voor ondermijning of escalatie, terwijl vreedzame bijeenkomsten van burgers worden gefaciliteerd binnen een beschermend en proportioneel juridisch kader.
Kennisgevingstelsel
Het kennisgevingstelsel, geregeld in artikel 2 van de Wom, functioneert als een van de hoekstenen van de wet. Organisatoren zijn verplicht hun manifestatie vooraf bij de burgemeester aan te geven, zonder dat hiervoor een vergunning nodig is. Het primaire doel van dit systeem is het waarborgen van grondrechten, niet het opleggen van beperkingen. Door een tijdige kennisgeving kan de burgemeester de vereiste maatregelen coördineren, zoals politiecapaciteit, verkeersomleidingen en veiligheidsvoorzieningen, waardoor de openbare orde in stand blijft en risico’s op ongevallen of escalatie worden geminimaliseerd.
Niet-naleving van de kennisgevingsplicht geeft de burgemeester een wettelijke basis om een manifestatie te verbieden, mits sprake is van concrete dreiging voor gezondheid, verkeer of orde. Spontane, vreedzame protesten kunnen echter niet zomaar worden verboden, zoals expliciet onderstreept door de jurisprudentie van de Nationale Ombudsman. Dit vormt een belangrijke waarborg tegen willekeurige restricties en benadrukt het uitgangspunt dat grondrechten leidend zijn, terwijl beperkingen strikt gemotiveerd moeten worden. Het kennisgevingstelsel biedt zodoende zowel preventieve als strategische mogelijkheden voor handhaving, met een nadruk op proportionaliteit en noodzakelijkheid.
Het systeem van kennisgeving dient daarnaast om een dialoog tussen de autoriteiten en organisatoren te faciliteren, waarbij afspraken kunnen worden gemaakt over locaties, routes en tijdstippen. Dit voorkomt dat manifestaties onverwacht of chaotisch verlopen, vermindert de kans op escalatie en beperkt het risico dat derden schade ondervinden door nalatigheid of ontoereikende coördinatie. In gevallen waarin burgers of derden letsel oplopen of schade lijden door een inadequaat georganiseerd evenement, vormt de kennisgeving tevens een juridisch aanknopingspunt voor het beoordelen van de aansprakelijkheid van de organisator en het treffen van maatregelen ter compensatie of herstel.
Beperkingsgronden
De Wet openbare manifestaties voorziet in een strikt begrensd aantal gronden waarop een manifestatie kan worden beperkt of verboden. Artikel 5, lid 2, sub c, Wom noemt expliciet gezondheid, verkeer en wanordelijkheden als enige rechtvaardigingsgrond. Beperkingen mogen nooit worden opgelegd vanwege de inhoud van de boodschap of politieke overtuiging van de deelnemers. Deze restricties zijn alleen toegestaan indien concrete, objectieve risico’s aantoonbaar aanwezig zijn, en vormen daarmee een cruciale waarborg tegen willekeur en misbruik van bevoegdheden.
Beperkingen moeten altijd proportioneel en subsidiariteit-gericht worden toegepast. Dit betekent dat eerst minder ingrijpende maatregelen worden overwogen, zoals aanpassing van route, tijdstip of locatie, voordat een totaalverbod wordt opgelegd. De bewijslast voor het bestaan van concrete risico’s ligt bij de burgemeester, waardoor een hoge juridische drempel is geïmplementeerd voor het opleggen van beperkingen. In situaties waarin manifestaties een risico vormen voor ondermijning, intimidatie van burgers of directe schade aan eigendommen, kunnen deze gronden als legitieme basis dienen om ingrijpende maatregelen te rechtvaardigen, mits proportioneel en schriftelijk gemotiveerd.
Naast de wettelijke verplichting tot proportionaliteit bestaat een expliciete motiveringsplicht, zoals opgenomen in artikel 3:46 Awb. Deze verplichting vereist dat de burgemeester niet alleen de beperkingsgrond aangeeft, maar tevens een onderbouwing biedt waarom minder ingrijpende maatregelen niet volstaan. Dit juridische mechanisme waarborgt transparantie en biedt rechtsbescherming aan demonstranten, waardoor een evenwicht wordt bereikt tussen het faciliteren van grondrechten en het beschermen van de samenleving tegen ondermijnende of potentieel gewelddadige manifestaties.
Bevelen en aanwijzingen
De Wet openbare manifestaties geeft de burgemeester een reeks bevoegdheden om tijdens een manifestatie handhavend op te treden, zonder dat daarmee het fundamentele recht op demonstratie ongerechtvaardigd wordt ingeperkt. Artikel 6 Wom bepaalt dat de burgemeester aanwijzingen kan geven om de gezondheid, het verkeer of de openbare orde te beschermen. Deze aanwijzingen kunnen zowel individueel, bijvoorbeeld gericht op een specifieke deelnemer, als algemeen worden opgelegd aan alle aanwezigen. Het doel van deze bevoegdheid is niet enkel repressief, maar vooral preventief: door duidelijke instructies kan escalatie worden voorkomen, potentiële conflicten worden beperkt en het risico op letsel of schade aan derden worden geminimaliseerd.
Artikel 7 Wom biedt de burgemeester de bevoegdheid een manifestatie te beëindigen indien de situatie dat vereist. Dit kan het geval zijn bij dreigende wanordelijkheden of wanneer de veiligheid van deelnemers of omstanders in het geding komt. De politie is belast met de uitvoering van deze aanwijzingen en kan dwangmiddelen inzetten binnen de grenzen van de wet, waarbij de grondrechten van de deelnemers gewaarborgd blijven. Noodbevelen en noodverordeningen, zoals opgenomen in de Gemeentewet, kunnen daarnaast worden ingezet bij acute situaties, waarbij de burgemeester optreedt om ernstige wanordelijkheden te voorkomen en verdere escalatie te beheersen.
De juridische toetsing van bevelen en aanwijzingen is strikt maar proportioneel. Schriftelijke vastlegging van alle maatregelen biedt zowel organisatorische als juridische transparantie en waarborgt dat burgers de mogelijkheid hebben bezwaar te maken of beroep aan te tekenen. Deze procedurele waarborgen zijn essentieel, vooral wanneer demonstranten of derden schade ondervinden door het optreden van autoriteiten, of wanneer vragen ontstaan over de rechtmatigheid van ingrijpen. Zo ontstaat een balans tussen noodzakelijke handhaving van de openbare orde en bescherming van individuele rechten.
Verbod van manifestaties
Het verbod op manifestaties is het ultimum remedium binnen de Wet openbare manifestaties. Artikel 5, lid 2 Wom, stelt dat een verbod uitsluitend kan worden opgelegd indien sprake is van dreiging voor gezondheid, verkeer of wanordelijkheden, en niet op basis van de inhoud van de boodschap. Het criterium voor een dergelijk verbod is strikt: er moet sprake zijn van een ernstige, reële dreiging, bijvoorbeeld wanneer de politiecapaciteit onvoldoende is om escalatie te voorkomen of wanneer de manifestatie een substantiële kans op schade of letsel voor burgers met zich meebrengt.
Bij de toepassing van een verbod dient de burgemeester vooraf alternatieve locaties of routes aan te bieden, zodat de manifestatie, indien mogelijk, in een veilige context kan plaatsvinden. Het verbod moet concreet en tijdelijk zijn gemotiveerd, zodat de proportionaliteit en subsidiariteit van de maatregel juridisch toetsbaar blijft. In het geval van spoedeisende dreiging kan een tijdelijk verbod worden opgelegd, maar ook dan geldt dat een gedegen motivering noodzakelijk is. Deze zorgvuldige afweging is van belang, vooral in situaties waarin ondermijnende groepen demonstraties zouden kunnen benutten om chaos te creëren of kwetsbare groepen te intimideren.
De rechter toetst verboden strenger dan beperkingen, met bijzondere aandacht voor het respecteren van grondrechten. Een verbod dat geen substantiële dreiging ondersteunt, kan worden vernietigd en kan aanleiding geven tot schadevergoedingen voor burgers die onrechtmatig werden belemmerd. Dit versterkt het preventieve en correctieve karakter van de Wom en onderstreept het principe dat beperkingen slechts mogen worden toegepast wanneer dit absoluut noodzakelijk is voor de bescherming van de openbare orde, gezondheid of het verkeer.
Wanordelijkheden
Wanordelijkheden vormen een van de kernbeperkingsgronden van de Wet openbare manifestaties. Artikel 5, lid 2, sub c Wom, stelt dat maatregelen mogen worden genomen ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden, zoals dreigende confrontaties tussen groepen demonstranten of escalatie richting geweld. Het begrip wanordelijkheid vereist een concrete en actuele dreiging; louter hypothetische of algemeen-politieke zorgen vormen geen basis voor ingrijpingen. De beoordeling van de dreiging houdt rekening met de context, de eerdere geschiedenis van betrokken groepen en de beschikbare politiecapaciteit, waardoor een proportionele en doordachte reactie mogelijk wordt gemaakt.
In situaties waarin manifestaties ondermijnende elementen bevatten, zoals georganiseerde pogingen tot intimidatie van burgers, vernieling van eigendommen of verstoring van vitale infrastructuur, wordt de rol van de burgemeester en politie cruciaal. Maatregelen kunnen variëren van het wijzigen van routes, het splitsen van groepen tot het opleggen van tijdelijke verboden of aanwijzingen om escalatie te voorkomen. De proportionaliteit van deze maatregelen wordt door de rechter getoetst, zodat excessieve beperkingen worden voorkomen en de rechten van vreedzame demonstranten worden beschermd.
Het preventieve karakter van de wet bij wanordelijkheden biedt tevens juridische basis voor aansprakelijkheidsvraagstukken. Wanneer burgers of organisaties schade lijden door het falen van de organisator of door nalatig optreden tijdens een manifestatie, kan dit aanleiding zijn tot claims. Tegelijkertijd biedt het kader de mogelijkheid om gerichte maatregelen te nemen tegen ondermijnende activiteiten, zoals het monitoren van groepen die structureel geweld of intimidatie inzetten, waardoor de wet functioneert als zowel handhavingsinstrument als instrument voor maatschappelijke bescherming.
Rol gemeenteraad en APV
De gemeenteraad speelt een ondersteunende, maar belangrijke rol binnen het kader van de Wet openbare manifestaties. Artikel 2, lid 3, Wom bepaalt dat de raad verantwoordelijk is voor het regelen van de wijze van kennisgeving van manifestaties. Dit gebeurt doorgaans via de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), waarin de termijnen, de vorm en eventuele administratieve vereisten worden vastgelegd. Hoewel de raad regels kan stellen ter bevordering van orde en veiligheid, mag deze wetgeving nooit de grondrechten van burgers oneigenlijk beperken. Hierdoor ontstaat een afgebakend, maar faciliterend stelsel waarin de raad indirect invloed uitoefent op de uitvoering van manifestaties, terwijl de burgemeester primair verantwoordelijk blijft voor de operationele handhaving.
De APV fungeert daarnaast als instrument om praktische coördinatie te waarborgen. Zaken zoals verkeersmaatregelen, politiecapaciteit en publieke veiligheid kunnen binnen deze verordening worden georganiseerd, zonder dat de kern van de demonstratievrijheid wordt aangetast. Het juridische belang van deze regeling ligt in het scheppen van een kader waarbinnen burgemeesters en veiligheidsdiensten op uniforme wijze kunnen opereren, terwijl rechtsbescherming van burgers gegarandeerd blijft. In gevallen van ondermijning, sabotage of dreigend geweld biedt de APV tevens de mogelijkheid om protocollen voor samenwerking tussen verschillende diensten vast te leggen, zodat de openbare orde adequaat wordt gehandhaafd.
De interactie tussen gemeenteraad, APV en burgemeester vereist zorgvuldige afstemming. Overlappingen of conflicten tussen lokale verordeningen en de Wom kunnen leiden tot juridische onzekerheid, vooral wanneer restricties of aanwijzingen worden opgelegd. Daarom is het van cruciaal belang dat de gemeenteraad regels opstelt die duidelijk faciliterend zijn en de burgemeester in staat stellen om effectief te reageren op dreigende wanordelijkheden of escalatie. Dit beschermt zowel de samenleving als individuele demonstranten tegen willekeurige of disproportionele ingrepen, terwijl tegelijkertijd een juridisch toetsbare structuur ontstaat voor het beheer van risicovolle situaties.
Rechtsbescherming
De Wet openbare manifestaties is nauw verweven met het stelsel van rechtsbescherming uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Besluiten van de burgemeester, zoals aanwijzingen, beperkingen of verboden, kwalificeren als bestuursbesluiten (art. 1:3 Awb) en zijn aanvechtbaar door bezwaar (art. 7:1 Awb) en beroep bij de bestuursrechter (art. 8:1 Awb). Deze procedures bieden burgers de mogelijkheid om op een juridisch verantwoorde manier de rechtmatigheid van maatregelen te toetsen, waarbij de rechter marginaal maar kritisch toetst, met bijzondere aandacht voor de bescherming van grondrechten.
Daarnaast voorziet de wet in spoedvoorzieningen en voorlopige maatregelen (art. 8:81 Awb) wanneer een manifestatie op korte termijn dreigt te escaleren en onmiddellijke juridische bescherming noodzakelijk is. De rechter beoordeelt daarbij evenredigheid en subsidiariteit van de opgelegde maatregel en toetst of de motiveringsplicht van de burgemeester (art. 3:46 Awb) correct is nageleefd. In gevallen waarin een verboden manifestatie onrechtmatig is opgelegd, kunnen burgers of organisatoren aanspraak maken op proceskostenvergoeding en schadevergoeding (art. 8:88 Awb), waardoor een robuuste correctieve werking is ingebouwd.
Het rechtsbeschermingskader is bovendien essentieel in situaties waarin burgers of derden schade ondervinden door niet-conform gedrag tijdens manifestaties. Het biedt een juridisch instrument om verantwoordelijkheid vast te stellen en aansprakelijkheid te toetsen. In gevallen van ondermijning of escalatie fungeert dit mechanisme niet alleen als correctie-instrument, maar ook als preventief middel: organisatoren worden gestimuleerd tot adequate voorbereiding en naleving van de wettelijke voorschriften, waardoor risico’s voor de samenleving en individuele burgers worden beperkt.
Relatie tot andere bevoegdheden
De Wom staat niet op zichzelf maar opereert in nauwe samenhang met andere wettelijke bevoegdheden en kaders. Artikelen 172, 175 en 176 van de Gemeentewet voorzien in bevoegdheden voor het handhaven van de openbare orde, noodbevelen en noodverordeningen bij ernstige wanordelijkheden. Samenloop met de Algemene Plaatselijke Verordening, de Politiewet en het strafrecht (art. 184 Sr – niet opvolgen bevel) is onvermijdelijk, waardoor een coherent en integraal veiligheidskader ontstaat. Burgemeesters kunnen deze instrumenten strategisch inzetten om escalatie tijdens manifestaties te voorkomen en de openbare orde te beschermen, waarbij de proportionele inzet van bevoegdheden centraal staat.
Daarnaast bestaat een nauwe relatie met sectorale wetgeving, zoals de Wegenverkeerswet en de Wet publieke gezondheid. Deze wetten bieden aanvullende juridische gronden voor beperkingen, bijvoorbeeld bij verkeersveiligheid of gezondheidsrisico’s. Internationale verdragen, zoals het IVBPR (art. 21), vormen de normatieve achtergrond waartegen nationale maatregelen worden getoetst, waardoor de rechtsbescherming van demonstranten wordt gewaarborgd en de proportionaliteit van overheidsingrijpen kan worden beoordeeld.
De samenhang met andere bevoegdheden is vooral van belang in het kader van ondermijning en georganiseerde dreiging. In situaties waarin demonstraties kunnen worden misbruikt door criminele of extremistische groepen, biedt de combinatie van Wom, Gemeentewet en Politiewet een juridisch stevig fundament om ingrijpende, maar proportionele maatregelen te nemen. Dit versterkt de operationele capaciteit van de burgemeester en politie om de openbare orde effectief te handhaven, schade aan burgers te voorkomen en tegelijkertijd de fundamentele rechten van vreedzame demonstranten te respecteren.
