Het toezicht op openbare samenkomsten, vermakelijkheden en inrichtingen vormt een hoeksteen in de borging van de openbare orde en veiligheid binnen een gemeente. Artikel 174 van de Gemeentewet legt de nadruk op het structureel waarborgen van de veiligheid van personen en eigendommen in ruimtes die voor het publiek toegankelijk zijn, evenals bij evenementen waar een verhoogd risico bestaat op wanordelijkheden of andere verstoringen van de openbare orde. Dit toezicht strekt zich uit over zowel permanente als tijdelijke inrichtingen en omvat uiteenlopende locaties, van horecagelegenheden, theaters en musea tot festivals, braderieën en kermissen. Het wettelijk kader biedt de burgemeester de mogelijkheid om preventief en repressief op te treden, zodat incidenten, overlast en escalaties in een vroeg stadium worden voorkomen. Daarbij is de kern van de bevoegdheid niet slechts het strikte handhaven van regels, maar het creëren van een gecontroleerde en veilige omgeving waarin burgers hun activiteiten kunnen ontplooien zonder blootgesteld te worden aan risico’s van ernstige ordeverstoring of fysieke gevaren.
Het belang van dit toezicht reikt verder dan de directe bescherming van aanwezigen; het heeft tevens een cruciale preventieve functie tegen ondermijning van de rechtsorde en het maatschappelijke vertrouwen in openbare evenementen. In een tijd waarin georganiseerde criminaliteit, criminele infiltratie en het risico op incidenten tijdens drukbezochte evenementen toeneemt, kan de toepassing van artikel 174 Gemeentewet het verschil maken tussen ordelijke uitvoering en volledige chaos. Het voorziet in een juridisch kader dat het mogelijk maakt maatregelen op te leggen die zowel proportioneel als doeltreffend zijn. Deze maatregelen kunnen variëren van toegangscontroles, gedragsvoorschriften en inzet van beveiligingspersoneel tot tijdelijke sluiting van inrichtingen of het beëindigen van evenementen. De bevoegdheid moet altijd worden uitgeoefend met oog voor evenredigheid, subsidiariteit en naleving van hogere wetgeving, en vereist een continue afweging tussen preventie, interventie en de belangen van de betrokken burgers.
Bevoegdheid van de burgemeester
De burgemeester beschikt op grond van artikel 174 Gemeentewet over een brede bevoegdheid om toezicht te houden op alle voor het publiek toegankelijke gebouwen en erven. Deze bevoegdheid strekt zich uit tot het nemen van maatregelen die noodzakelijk zijn om de veiligheid en gezondheid van aanwezigen te waarborgen. In de praktijk betekent dit dat de burgemeester zowel preventieve als repressieve instrumenten tot zijn beschikking heeft, waaronder het geven van bevelen, het tijdelijk sluiten van inrichtingen en het reguleren van openingstijden. De bevoegdheid is nauw verbonden met andere wettelijke bepalingen, zoals artikel 172 van de Gemeentewet, dat de algemene handhaving van de openbare orde regelt, en artikel 125 lid 3 Gemeentewet, dat bestuursdwang mogelijk maakt. Daarbij dient het begrip toezicht in de zin van artikel 5:11 Awb als richtlijn, waarbij de proportionaliteit en evenredigheid van maatregelen strikt worden gewaarborgd door artikelen 3:4 en 3:46 Awb.
De uitoefening van deze bevoegdheid is altijd gebonden aan een zorgvuldige afweging van de situatie ter plaatse. De burgemeester moet over alle beschikbare informatie beschikken om te bepalen of een ingreep noodzakelijk is, en de gekozen maatregel dient adequaat te zijn om het beoogde doel van veiligheid en orde te bereiken. Bestuurlijke beslissingen moeten zorgvuldig worden gemotiveerd en schriftelijk worden vastgelegd, zodat de rechtsbescherming van betrokkenen kan worden gewaarborgd. Daarnaast kan de burgemeester lokale regels toepassen via de Algemene plaatselijke verordening (APV), terwijl de autonomie van de gemeente, verankerd in artikel 124 van de Grondwet, een extra dimensie toevoegt aan de uitvoering van deze bevoegdheid.
In gevallen waarin ondermijnende activiteiten, zoals criminele inmenging in evenementen of georganiseerde fraude bij exploitatie van openbare inrichtingen, aanwezig zijn, biedt artikel 174 Gemeentewet een essentieel instrument om onmiddellijk in te grijpen. Burgemeester en handhavende instanties kunnen preventieve maatregelen opleggen en overtredingen direct corrigeren voordat schade ontstaat of de integriteit van het evenement wordt aangetast. De bevoegdheid is zodanig vormgegeven dat het niet alleen handhaving van regels omvat, maar ook een proactieve rol speelt in het minimaliseren van risico’s die voortkomen uit niet-naleving of criminele activiteiten binnen openbare samenkomsten.
Reikwijdte toezicht
De reikwijdte van artikel 174 Gemeentewet is bijzonder breed en omvat alle voor het publiek openstaande gebouwen en erven. Het toezicht richt zich op zowel commerciële inrichtingen, zoals horeca, winkels, theaters en coffeeshops, als op culturele en maatschappelijke instellingen, waaronder musea en bibliotheken. Ook evenementen zoals kermissen, festivals, optochten en braderieën vallen onder de reikwijdte van het artikel, ongeacht of deze tijdelijk of structureel van aard zijn. Zelfs besloten feesten binnen publieke gelegenheden kunnen onder de bevoegdheid van de burgemeester vallen, mits de veiligheid of gezondheid van aanwezigen in het geding is. Het onderscheid met demonstraties is belangrijk, omdat deze vallen onder de bescherming van artikel 9 van de Grondwet en de Wet openbare manifestaties (Wom), waardoor artikel 174 daar niet van toepassing is.
Naast het waarborgen van de openbare orde richt de reikwijdte zich expliciet op gezondheid en brandveiligheid. Dit betekent dat zowel structurele als tijdelijke voorzieningen moeten worden gecontroleerd op naleving van veiligheidsnormen, zoals het maximale aantal bezoekers, vluchtwegen, brandblusmiddelen en andere preventieve maatregelen. De bevoegdheid van de burgemeester sluit hierbij aan op lokale APV-bepalingen en bijzondere wetgeving, zoals de Drank- en Horecawet, waarmee een integraal systeem ontstaat voor toezicht en handhaving. Hierdoor ontstaat een preventieve en geïntegreerde aanpak van openbare samenkomsten en inrichtingen, waarin veiligheid, gezondheid en orde continu worden bewaakt.
Een essentieel aspect van de reikwijdte is de mogelijkheid tot combinatie van toezicht en handhaving met andere bevoegdheden. De burgemeester kan bijvoorbeeld samenwerken met veiligheidsregio’s, politie en brandweer om een uniform beleid te voeren dat risico’s minimaliseert en effectief ingrijpt bij incidenten. Deze samenwerking is van groot belang in situaties waarbij ondermijnende activiteiten, zoals georganiseerde criminaliteit of fraude binnen evenementen, een reëel risico vormen voor de openbare orde en veiligheid. Door deze brede reikwijdte kan artikel 174 een preventieve buffer vormen tegen incidenten en tegelijkertijd een juridisch kader bieden voor snelle interventie wanneer noodzakelijke maatregelen niet vrijwillig worden nageleefd.
Instrumenten van de burgemeester
De burgemeester beschikt over diverse instrumenten om toezicht en handhaving uit te oefenen. Bevelen vormen een kerninstrument, zoals omschreven in artikel 174 lid 3 van de Gemeentewet, en kunnen betrekking hebben op het aanpassen van gedragsregels, het beperken van bezoekersaantallen of het opleggen van specifieke veiligheidsmaatregelen. Daarnaast kan de burgemeester tijdelijke sluiting van inrichtingen afdwingen en evenementen stopzetten of verbieden, vooral wanneer er acute dreiging bestaat voor de openbare orde of de veiligheid van aanwezigen. Openstellingstijden van horecagelegenheden kunnen eveneens worden gereguleerd, zodat risicovolle situaties worden beperkt tot tijden en omstandigheden die beheersbaar zijn.
Bestuursdwang en last onder dwangsom, zoals geregeld in artikel 125 lid 3 Gemeentewet en de artikelen 5:32 en 5:21 Awb, bieden aanvullende handhavingsmiddelen wanneer vrijwillige naleving uitblijft. Deze instrumenten maken het mogelijk om direct in te grijpen en kosten voor herstel bij de overtreder te verhalen, waardoor een juridisch afdwingbaar kader ontstaat. Noodbevelen op grond van artikel 175 Gemeentewet en noodverordeningen onder artikel 176 Gemeentewet bieden de mogelijkheid om in acute situaties, zoals brandgevaar of ernstige overbezetting, onverwijld op te treden. Dit omvat ook de coördinatie met politie en andere handhavende instanties voor directe uitvoering van bevelen.
Een belangrijk aspect van deze instrumenten is dat zij een preventieve werking hebben en tegelijkertijd juridische legitimiteit bieden. Door het expliciet vastleggen van bevelen, het opleggen van tijdslimieten en het hanteren van evenredigheid en proportionaliteit, ontstaat een kader waarin niet-naleving kan worden gecorrigeerd zonder dat burgers of exploitanten willekeurig worden getroffen. In situaties waarin ondermijnende activiteiten of criminele invloeden aanwezig zijn, biedt deze combinatie van instrumenten een krachtig middel om de veiligheid en integriteit van evenementen en inrichtingen te waarborgen.
Voorwaarden voor ingrijpen
Het ingrijpen van de burgemeester op grond van artikel 174 Gemeentewet is gebonden aan strikte voorwaarden. Een van de belangrijkste voorwaarden is dat er geen andere wettelijke middelen beschikbaar zijn om het beoogde doel te bereiken. Daarnaast moet het bevel gericht zijn op het concreet waarborgen van de veiligheid of gezondheid van aanwezigen. Dit betekent dat de dreiging reëel en substantieel moet zijn en bij acute situaties onmiddellijk ingrijpen vereist. Schriftelijke motivering is verplicht volgens artikel 3:46 Awb, zodat transparantie en controle door de rechter mogelijk zijn, en de einddatum van het bevel moet duidelijk worden aangegeven.
Evenredigheid en subsidiariteit vormen de kern van de beoordelingscriteria. Het gekozen middel moet in verhouding staan tot de ernst van de dreiging, en minder ingrijpende maatregelen dienen eerst te worden overwogen voordat zwaardere interventies worden toegepast. Zorgvuldigheid is hierbij een doorlopend uitgangspunt; de burgemeester dient alle relevante omstandigheden te betrekken bij de afweging van de maatregelen, en moet ervoor zorgen dat de belangen van betrokkenen zo min mogelijk worden beperkt. Rechtsbescherming, via bezwaar of beroep, waarborgt dat de uitoefening van bevoegdheden niet willekeurig of disproportioneel plaatsvindt en biedt een correctiemechanisme bij mogelijke excessen.
In contexten waar ondermijning of criminele inmenging een rol speelt, is het naleven van deze voorwaarden cruciaal. Ongerechtvaardigd ingrijpen kan leiden tot aansprakelijkheid, reputatieschade of ongepaste beschuldigingen jegens exploitanten of organisatoren. Tegelijkertijd biedt de systematische toepassing van voorwaarden een juridisch stevig fundament voor het optreden van de burgemeester, zodat ingrepen tegen niet-naleving of dreiging effectief, proportioneel en verdedigbaar zijn. Dit versterkt het vertrouwen in het bestuur en voorkomt dat veiligheidsmaatregelen zelf aanleiding geven tot conflict of wantrouwen binnen de gemeenschap.
Acute situaties
In acute situaties, zoals geregeld in artikel 175 Gemeentewet, kan de burgemeester onverwijld ingrijpen bij ernstige wanordelijkheden of dreigend gevaar. Dit kan het direct sluiten van een café, zaal of evenement omvatten bij brandgevaar, paniek of structurele overbezetting. Het ingrijpen kan plaatsvinden zonder voorafgaande waarschuwing, aangezien de bescherming van het publiek absolute prioriteit heeft. Schriftelijke vastlegging van het bevel kan achteraf plaatsvinden, zodat de uitvoering niet wordt vertraagd door bureaucratische procedures. Proportionaliteit blijft echter een uitgangspunt, zodat maatregelen niet verder gaan dan noodzakelijk om de dreiging af te wenden.
De instrumenten bij acute situaties zijn essentieel bij incidenten waarbij ondermijnende elementen aanwezig zijn, zoals criminele activiteiten binnen evenementen of exploitatie van inrichtingen. Door direct op te treden, wordt de kans op escalatie geminimaliseerd en wordt de integriteit van het evenement of de openbare locatie beschermd. De burgemeester kan hierbij ondersteuning vragen van politie, brandweer of andere veiligheidsinstanties, zodat maatregelen effectief en veilig kunnen worden uitgevoerd.
Het ingrijpen bij acute situaties vereist ook een zorgvuldige afweging van juridische en operationele aspecten. Maatregelen moeten juridisch houdbaar zijn en kunnen achteraf worden getoetst door de bestuursrechter, terwijl operationeel het risico voor aanwezigen, personeel en derden minimaal moet blijven. In situaties waarin exploitanten of organisatoren niet-compliant handelen, kunnen deze acute bevoegdheden een preventieve werking hebben en toekomstige overtredingen ontmoedigen, waardoor de openbare orde en veiligheid structureel worden versterkt.
Niet-acute situaties
In situaties die niet direct een acuut gevaar vormen, vereist de burgemeester een meer afgewogen en procedurele aanpak. Hierbij staat het uitgangspunt van vrijwillige naleving centraal, zodat exploitanten en organisatoren de kans krijgen om overtredingen te herstellen voordat zwaardere maatregelen worden opgelegd. Schriftelijke aankondiging van een bevel is verplicht, waarbij duidelijk wordt omschreven welke gedragingen of omstandigheden de aanleiding vormen voor het ingrijpen. Dit biedt niet alleen rechtszekerheid voor de betrokkenen, maar versterkt ook de legitimiteit van het toezicht. Tijd voor zienswijze of reactie stelt exploitanten in staat hun standpunt kenbaar te maken en mogelijke misverstanden of administratieve fouten te corrigeren, voordat een definitieve handhavingsmaatregel wordt genomen.
Herhaalde overtredingen kunnen echter leiden tot zwaardere sancties, zoals sluitingsbevelen of tijdelijke intrekking van vergunningen. Bijvoorbeeld bij herhaaldelijk overtreden van sluitingstijden in horecagelegenheden of het niet naleven van gedragsregels bij evenementen kan de burgemeester besluiten tot directe sluiting of beperking van de exploitatie. Dwangsommen en bestuursdwang vormen hierbij aanvullende instrumenten om naleving af te dwingen, terwijl de proportionaliteit van de maatregel altijd in het oog moet worden gehouden. In gevallen waarbij ondermijnende activiteiten of criminele inmenging een rol spelen, dient de burgemeester extra alert te zijn op signalen van opzettelijk niet-naleven, zodat escalatie van risico’s tijdig kan worden voorkomen.
Het toezicht in niet-acute situaties heeft een belangrijke preventieve functie. Door een gedegen communicatie van verwachtingen en consequenties, gecombineerd met een gestructureerde schriftelijke vastlegging, wordt het gedrag van exploitanten en organisatoren gestuurd zonder dat de openbare orde of veiligheid in gevaar komt. Dit biedt tevens een juridisch verweer indien later aansprakelijkheid of schadeclaims ontstaan als gevolg van een incident. Het correct toepassen van procedures en voorwaarden beschermt niet alleen burgers en aanwezigen, maar versterkt ook de positie van de burgemeester in situaties waarin naleving van veiligheidsvoorschriften en handhaving op orde en gezondheid van cruciaal belang is.
Handhavingsmiddelen
De handhavingsmiddelen die de burgemeester kan inzetten zijn breed en juridisch robuust. Bestuursdwang, zoals geregeld in artikel 125 lid 3 Gemeentewet en artikelen 5:21 en 5:32 Awb, biedt de mogelijkheid om in te grijpen wanneer exploitanten niet vrijwillig voldoen aan opgelegde verplichtingen. Dit kan bestaan uit het daadwerkelijk uitvoeren van maatregelen op kosten van de overtreder, zoals het herstellen van veiligheidsvoorzieningen of het tijdelijk sluiten van een locatie. De last onder dwangsom kan daarnaast fungeren als prikkel om snel tot naleving over te gaan, waardoor toekomstige overtredingen worden ontmoedigd en de openbare orde gewaarborgd blijft.
Het opleggen van specifieke bevelen op grond van artikel 174 lid 3 Gemeentewet vormt een direct juridisch instrument dat gericht is op het herstellen van de veiligheid en gezondheid. Tijdelijke intrekking van vergunningen of het schorsen van activiteiten kan worden ingezet wanneer er herhaaldelijk of ernstig niet-naleving plaatsvindt. Kostenverhaal bij bestuursdwang is eveneens een belangrijk middel, zodat exploitanten financieel verantwoordelijk worden gehouden voor hun tekortkomingen. De combinatie van deze middelen met strafrechtelijke mogelijkheden via het Openbaar Ministerie kan worden ingezet wanneer overtredingen samenhangen met criminele activiteiten, zoals fraude, drugsgerelateerde handelingen of georganiseerde ondermijning binnen evenementen.
Een zorgvuldig gebruik van handhavingsmiddelen is cruciaal om rechtszekerheid en proportionaliteit te waarborgen. Elk instrument moet adequaat worden gemotiveerd en schriftelijk worden vastgelegd, zodat betrokkenen hun rechten op bezwaar en beroep kunnen uitoefenen. In contexten waar criminele invloeden of ondermijnende activiteiten aanwezig zijn, biedt dit kader een stevig juridisch fundament om snel en effectief in te grijpen, terwijl het risico op juridische complicaties voor de gemeente minimaal blijft. Handhavingsmiddelen zijn daarmee zowel een preventief als een correctief instrument om openbare orde en veiligheid structureel te beschermen.
Beperkingen van de bevoegdheid
De bevoegdheden van de burgemeester zijn krachtig, maar kennen duidelijke grenzen. Optreden op grond van artikel 174 Gemeentewet is niet bedoeld voor het bestraffen van louter strafbare feiten; hiervoor is het Openbaar Ministerie verantwoordelijk. Bevelen mogen niet worden gebruikt als middel voor straf, economische belangen of willekeurige handhaving. Zij moeten uitsluitend gericht zijn op het herstellen van veiligheid, gezondheid en orde. Evenredigheid en subsidiariteit vormen de kern van deze beperkingen, zodat maatregelen niet verder gaan dan noodzakelijk om de dreiging af te wenden. Grondrechten, zoals vrijheid van meningsuiting en vergadering, moeten te allen tijde worden gerespecteerd, en maatregelen mogen niet strijdig zijn met EU-recht of hogere nationale regelgeving.
In situaties waarin criminele activiteiten of ondermijning een rol spelen, wordt deze beperking cruciaal. Ongerechtvaardigde of disproportionele ingrepen kunnen leiden tot rechtszaken, reputatieschade en zelfs claims van betrokken exploitanten of organisatoren. De burgemeester moet daarom zorgvuldig afwegen welke maatregelen proportioneel zijn en welke niet, met inachtneming van zowel lokale verordeningen als landelijke wetgeving. Dit waarborgt niet alleen de juridische houdbaarheid van beslissingen, maar versterkt ook de legitimiteit van het toezicht en de handhaving bij publiek toegankelijke inrichtingen en evenementen.
Daarnaast impliceert de beperking van bevoegdheden dat samenwerking met andere instanties essentieel is. Politie, veiligheidsregio’s en toezichthouders moeten betrokken worden bij complexe situaties, zodat interventies effectief en juridisch correct worden uitgevoerd. Het afstemmen van bevoegdheden voorkomt dat maatregelen elkaar overlappen of conflicteren, en verzekert dat handhaving wordt gericht op het primaire doel: het waarborgen van openbare orde, veiligheid en gezondheid, met speciale aandacht voor situaties waarin ondermijnende en criminele invloeden aanwezig zijn.
Rechtsbescherming
Het systeem van rechtsbescherming is integraal verbonden met de bevoegdheden van de burgemeester. Elk bevel op grond van artikel 174 Gemeentewet wordt beschouwd als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waardoor betrokkenen het recht hebben bezwaar aan te tekenen en beroep in te stellen bij de bestuursrechter. Voorlopige voorzieningen kunnen worden aangevraagd om de effecten van een bevel tijdelijk op te schorten, en hoger beroep biedt een extra controlemechanisme. Rechters toetsen de evenredigheid, zorgvuldigheid en motivering van het bevel, zoals voorgeschreven in de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 Awb, en kunnen in geval van onrechtmatig optreden proceskosten en schadevergoeding toekennen.
In situaties waarin criminele inmenging of ondermijning een rol speelt, biedt dit rechtsbeschermingssysteem een cruciale waarborg tegen excessief of willekeurig optreden. Exploitanten en organisatoren kunnen via bezwaar en beroep hun standpunt toelichten, en de rechter fungeert als onafhankelijke toets op de proportionaliteit van maatregelen. Tegelijkertijd zorgt dit mechanisme ervoor dat burgemeester en handhavers hun bevoegdheden zorgvuldig, transparant en verantwoord toepassen, waardoor publieke en juridische legitimiteit wordt versterkt.
Rechtsbescherming werkt daarnaast preventief door duidelijke kaders te scheppen voor de uitoefening van bevoegdheden. Burgemeester en handhavers worden gestimuleerd om vooraf voldoende onderzoek te doen, schriftelijk te motiveren en proportionele maatregelen te kiezen. Dit minimaliseert het risico op fouten, claims of reputatieschade, en waarborgt dat ingrepen bij niet-naleving, ondermijning of criminele activiteiten altijd juridisch verdedigbaar zijn.
Relatie met andere bevoegdheden
Artikel 174 Gemeentewet functioneert niet op zichzelf, maar maakt deel uit van een breder stelsel van bevoegdheden die gericht zijn op handhaving van openbare orde en veiligheid. Artikel 172 Gemeentewet biedt de algemene bevoegdheid tot handhaving van de openbare orde, terwijl artikel 175 noodbevelen regelt voor acute situaties en artikel 176 noodverordeningen mogelijk maakt. APV-bepalingen bieden lokale invulling en verfijning van algemene regels. Bijzondere wetten zoals de Drank- en Horecawet, Opiumwet en Wet op de kansspelen vullen dit stelsel aan, waardoor toezicht en handhaving op alle relevante gebieden juridisch stevig is verankerd.
Samenloop met politieoptreden en samenwerking met het Openbaar Ministerie zijn essentieel wanneer overtredingen samenhangen met criminele activiteiten of georganiseerde ondermijning. Artikel 174 biedt een complementair instrumentarium, dat zich richt op herstel van veiligheid en gezondheid, terwijl strafrechtelijke vervolging via het OM plaatsvindt. Dit systeem voorkomt overlappingen en conflicten tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheden, en waarborgt dat interventies zowel effectief als juridisch correct worden uitgevoerd.
Daarnaast bestaat een nauwe relatie met Wet publieke gezondheid en brandveiligheidsregels zoals vastgelegd in Bouwbesluit en Omgevingswet. Vergunningverlening en exploitatievergunningen worden gekoppeld aan naleving van veiligheidsvoorschriften, zodat toezicht integraal en preventief kan plaatsvinden. In contexten waar ondermijning of criminele beïnvloeding aanwezig is, biedt deze samenhangende benadering een robuust kader om openbare samenkomsten en inrichtingen te beschermen, waardoor burgers, organisatoren en exploitanten in een gecontroleerde, veilige omgeving kunnen opereren.
