Inleiding
Binnen de Europese Unie komt men steeds vaker de situatie tegen dat een particulier recherchebureau uit de ene lidstaat rechercheactiviteiten verricht op het grondgebied van een andere lidstaat. Ook de Nederlandse en Belgische particuliere recherchebureaus rechercheren op elkanders grondgebied of op het grondgebied van een andere lidstaten. Zowel de Nederlandse als Belgische wetgever hanteren een aantal voorwaarden waaraan een recherchebureau uit een andere lidstaat dient te voldoen, indien zij wil rechercheren op Nederlands respectievelijk Belgisch grondgebied. De Nederlandse wetgever heeft deze voorwaarden verankerd in de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (verder: Wpbr) en in de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (verder: Rpbr). Aanvullend bestaat de Privacygedragscode Sector Particuliere Onderzoeksbureaus van de Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisaties (verder: VPB-Privacygedragscode). De Belgische wetgever heeft de voorwaarden verankerd in de Wet tot regeling van het beroep van privé-detective van 19 juli 1991 (verder: Detectivewet).
Als lidstaten der Europese Unie zijn zowel Nederland als België gebonden aan het Europees communautaire recht en dienen zij zich onder andere te houden aan de bepalingen uit het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen (verder: EG-verdrag). Dit Europees communautaire recht (verder: Gemeenschapsrecht) vertoont een aantal karakteristieke eigenschappen, zoals de voorrang boven met het EG-recht onverenigbaar nationaal recht van de lidstaten. In het arrest Commissie/Nederland (C-189/03) wordt door het Europese Hof van Justitie (verder: HvJEG) uitgemaakt dat de particuliere recherchebranche onder de reikwijdte van de artikelen 49ev EG-verdrag valt, welke met rechtstreekse werking ‘beperkingen op het vrij verrichten van diensten’ verbiedt.1 Voor een particulier recherchebureau afkomstig uit de ene lidstaat betekent dit dat zij vrij is om rechercheactiviteiten te verrichten op het grondgebied van de andere lidstaat en dat zulks niet beperkt mag worden door nationaal rechtelijke bepalingen van de dienstontvangende lidstaat.
Op basis van het bovenstaande kan men zich afvragen of de Nederlandse en Belgische wet- en regelgeving ten aanzien van de op hun grondgebied werkzame particuliere recherchebureaus afkomstig uit andere lidstaten, verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van dienstverlening. De onderzoeksvraag luidt daarom: Welke wettelijke bepalingen gelden er in Nederland en België ten aanzien van de op hun grondgebied werkzame particuliere recherchebureaus afkomstig uit andere lidstaten en in hoeverre zijn deze bepalingen verenigbaar met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten?
Om een antwoord te kunnen geven op deze vraag behandel ik achtereenvolgens de juridische kwesties omtrent: het toepassingsgebied (2); de op de beroepsuitoefening van toepassing zijnde wet- en regelgeving (3); de vergunningplicht (4); de vestigingsplicht (5), de diploma-eisen (6) en de legitimatieplicht (7).
Het toepassingsgebied
In Nederland wordt ex artikel 1 onder f van de Wpbr een recherchebureau gedefinieerd als een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in de uitoefening van een beroep of bedrijf met winstoogmerk recherchewerkzaamheden verricht, voor zover die werkzaamheden worden verricht op verzoek van een derde, in verband met een eigen belang van deze derde en betrekking hebben op een of meer bepaalde natuurlijke persoon. De bepalingen in artikel 1 lid 3 en artikel 5 lid 2 en 4 Wpbr vormen een uitzondering op deze regel.
In België wordt ex artikel 1 §1 van de Detectivewet als privé-detective beschouwd: elke natuurlijke persoon die gewoonlijk, al of niet in ondergeschikt verband, tegen betaling en voor een opdrachtgever activiteiten uitoefent. De bepalingen in artikel 1 §2 lid 1 en lid 2 en artikel 3 §2, onder 4º, 6º en 7º Detectivewet vormen een uitzondering op deze regel.
In tegenstelling tot het Nederlandse recht inzake het toepassingsgebied is het Belgische recht op dit terrein onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten. Volgens het Gemeenschapsrecht kan namelijk een in een lidstaat gevestigd particulier recherchebureau die wil rechercheren op het grondgebied van een andere lidstaat, zowel een natuurlijke als een rechtspersoon zijn. Immers het vrije verkeer van diensten geldt ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht (artikel 49, 1ste al. EG-verdrag). Ook als rechtspersoon kan dus een particulier recherchebureau een onderdaan zijn van een lidstaat, mits hij is opgericht volgens het recht van een lidstaat, zijn hoofdvestiging of statutaire zetel binnen de Gemeenschap heeft en winst beoogt (artikel 55 jº 48, 1ste en 2de al. EG-verdrag).2
Welke branchegerelateerde wet – en regelgeving is van toepassing?
In Nederland wordt de uitvoering van recherchewerkzaamheden geregeld in de artikelen 6 t/m 9 Wbpr. Daarnaast wordt in artikel 23a Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (verder: Rpbr) bepaald, dat een recherchebureau een (privacy) gedragscode behoort vast te stellen, identiek aan het in bijlage 6 bij de Rpbr vastgesteld model, namelijk de VPB-Privacygedragscode. Hieruit destilleer ik, dat ieder particulier recherchebureau zich dient te conformeren aan alle bepalingen neergelegd in deze VPB-Privacygedragscode.
In België wordt de uitvoering van recherchewerkzaamheden geregeld in de artikelen 4 t/m 14 Detectivewet. Op basis van artikel 3 §3 en §2 onder 3º Detectivewet wordt een particulier recherchebureau uit Nederland of uit een ander lidstaat verplicht te voldoen aan de bepalingen geformuleerd in de artikelen 5, 6 en 7 Detectivewet.
In tegenstelling tot het Nederlandse recht inzake de van toepassing zijnde branchegerelateerde beroeps- en gedragsregels is het Belgische recht op dit terrein onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten. Volgens het Gemeenschapsrecht blijft namelijk een in een lidstaat gevestigd particulier recherchebureau die wil rechercheren in een andere lidstaat, onderworpen aan de in z’n land van vestiging geldende beroeps- en gedragsregels voor beroepsuitoefening.3 Een bijkomende verplichting om ook nog eens aan de regels van het land van (tijdelijke) dienstverrichtingen te voldoen, vormt een zware belasting.4 Die belasting is niet gerechtvaardigd, tenzij de wetgeving van de laatstgenoemde lidstaat geheel andere of hogere eisen stelt. In deze gevallen toetst het HvJEG of de aan het particulier recherchebureau gestelde eisen objectief noodzakelijk zijn ter bescherming van enig algemeen belang. 5
De vergunningplicht
Zowel in Nederland als in België geldt er een vergunningplicht, welke wordt geregeld in artikel 2 lid 1 en artikel 4 Wpbr respectievelijk de artikelen 2 en 3 Detectivewet. Beide rechtstelsels stellen het rechercheren op hun grondgebied door een in een ander lidstaat gevestigd particulier recherchebureau afhankelijk van de afgifte van een vergunning door de overheid (ex artikelen 2 lid 1 Wpbr en 2 §1, lid 1 Detectivewet), hetgeen echter onverenigbaar is met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten.6 Het is immers vaste rechtspraak van het HvJEG dat een nationale regeling die de verrichtingen van diensten op het nationale grondgebied door een in een ander lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk stelt van de afgifte van een vergunning door de overheid, een beperking op het vrije verkeer van diensten in de zin van de artikelen 49ev EG-verdrag vormt.7
De vestigingsplicht
Zowel in Nederland als in België is aan de vergunningsplicht een vestigingsplicht gekoppeld. In Nederland kan deze plicht worden afgeleid uit de toelichting bij het meldingsformulier verwerking persoonsgegevens van het CBP8 en in België wordt deze vestigingsplicht geregeld in artikel 3 §2 Detectivewet. Deze voor in andere lidstaten gevestigde recherchebureaus geldende vestigingsplicht is echter onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht inzake vrije verkeer van diensten. Volgens het Gemeenschapsrecht behoeft namelijk een in een lidstaat gevestigd particulier recherchebureau dat wil rechercheren in een andere lidstaat, geen vestigingsplaats te hebben in die andere lidstaat.9 Immers, ‘met name een eis van vestiging’ door het land van dienstverlening aan de buitenlandse dienstverlener gesteld, wordt door het HvJEG als eigenlijke ontkenning van de vrijheid van dienstverrichting zeer streng bezien.10
- De diploma-eisen
In Nederland worden de diploma-eisen geregeld in artikel 8 Wbpr en artikel 10 lid 1 Rpbr. Conform artikel 8 lid 1 Wpbr stelt de Minister van Justitie bij ministeriële regeling, voor bepaalde categorieën werkzaamheden, opleidingseisen vast, voor personen die te werk worden gesteld door een particulier recherchebureau. Dit betreft het diploma particulier onderzoeker van de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties en de Stichting ECABO (artikel 10 lid 1 Rpbr).
In België worden de diploma-eisen geregeld in artikel 3 §2, onder 5 º Detectivewet. Een privé-detective met een vestigingsplaats in een andere lidstaat dient te voldoen aan de door de Koning vastgestelde voorwaarden inzake beroepsopleiding en ervaring of dient een gelijkwaardige opleiding genoten te hebben. In tegenstelling tot Nederland zijn in België de diploma-eisen gekoppeld aan de vergunningverlening.
De door de Nederlandse autoriteiten gehanteerde diploma-eisen ten aanzien van in andere lidstaten gevestigde particuliere recherchebureaus die op ons grondgebied willen rechercheren, zijn onverenigbaar met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten. Volgens het Gemeenschapsrecht behoeft namelijk het personeel van een in een lidstaat gevestigd particulier recherchebureau dat wil rechercheren in een andere lidstaat, niet te beschikken over een door de autoriteiten van de dienstontvangende lidstaat afgegeven diploma, indien hij beschikt over een gelijkwaardig aan de branche gerelateerd diploma door de autoriteiten van z’n eigen lidstaat afgegeven. Wat betreft de diploma’s stelt artikel 55 jº 47 EG-verdrag dat met betrekking tot de wederzijdse erkenning van diploma’s richtlijnen door de Raad der Europese Unie moeten worden opgesteld en voor een aantal beroepscategorieën heeft deze Raad daaraan ook voldaan. Van belang zijn de Richtlijnen 89/48/EEG (PbEG 1989, L 19/16) en 92/51/EEG (PbEG 1992, L 209/25). In artikel 3, 1ste al., onder a resp. 5, 1ste al., onder a van deze richtlijnen wordt bepaald dat wanneer in de ontvangende lidstaat de toegang tot of de uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van een diploma, de bevoegde autoriteit, een onderdaan van een lidstaat, de toegang tot of de uitoefening van dat beroep onder dezelfde voorwaarden, als die welke voor eigen onderdanen gelden, niet mag weigeren wegens onvoldoende kwalificaties, indien de aanvrager in het bezit is van het diploma dat door een andere lidstaat is voorgeschreven, en in die andere lidstaat is behaald, om tot het betrokken beroep op zijn grondgebied te worden toegelaten dan wel om activiteiten aldaar uit te oefenen. Ook het HvJEG heeft bepaald dat onderdanen van andere lidstaten op dezelfde voorwaarden moeten worden behandeld als eigen onderdanen. Voldoet men aan de kwaliteitscriteria die ook aan eigen onderdanen worden gesteld, dan moet men tot de beroepsuitoefening worden toegelaten.11 12
De legitimatieplicht
Zowel in Nederland als in België wordt in de artikelen 9 lid 8 Wpbr respespectievelijk 2 jº 12 Detectivewet bepaald, dat de personeelsleden van een particulier recherchebureau dienen te beschikken over een legitimatiebewijs dat wordt afgegeven door de autoriteiten van de lidstaat waar de recherchewerkzaamheden worden verricht. Deze regel geldt volgens de Nederlandse en Belgische autoriteiten ook voor personeelsleden van een particulier recherchebureau uit een andere lidstaat die in deze staten willen rechercheren, hetgeen onverenigbaar is met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten.13 Het is immers vaste rechtspraak van het HvJEG dat de aan personeelsleden van een particulier recherchebureau opgelegde verplichting om in het bezit te zijn van een legitimatiebewijs dat wordt afgegeven door de autoriteiten van de lidstaat waar de dienst wordt verricht, eveneens als een beperking van de vrijheid van dienstverrichting moet worden beschouwd, aangezien de formaliteiten voor het verkrijgen van een dergelijk bewijs het verrichten van grensoverschrijdende diensten kunnen bemoeilijken.14 ‘Met betrekking tot de vraag of deze maatregel eventueel gerechtvaardigd wordt door redenen verband houdende met de noodzaak burgers te beschermen (…) ’ dienen personeelsleden van particuliere recherchebureaus in het bezit te zijn van een identiteitskaart of paspoort. Deze documenten zijn voldoende om zich van hun identiteit te kunnen vergewissen. Ofschoon het legitimatiebewijs inderdaad kan dienen ter bevestiging van de professionele bevoegdheden en de betrouwbaarheid van de personeelsleden van recherchebureaus die vanuit andere lidstaten komen en diensten aanbieden, vormt zo’n legitimatiebewijs een beperking die verder gaat dan hetgeen ter verwezenlijking van het beoogde doel noodzakelijk is. Dit alles ‘voorzover geen rekening wordt gehouden met de controles en verificaties die in de lidstaat van herkomst reeds zijn verricht en waaruit deze bevoegdheden en betrouwbaarheid blijken.’ 15
Conclusie
Uit het rechtsvergelijkend onderzoek is gebleken dat de Nederlandse en Belgische regelgeving omtrent bovengenoemde kwesties niet altijd verenigbaar is met het Gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van diensten. Geconstateerd kan worden dat de aan de particuliere recherchebranche gerelateerde wet- en regelgeving van beide lidstaten zal moeten worden aangepast voor wat betreft (het personeel van) een in een lidstaat gevestigd particulier recherchebureau dat wil rechercheren op hun grondgebied. En tevens dat zij daarbij hetgeen geldend is binnen de Europese communautaire rechtsorde, waaronder uitspraken van het Europese Hof van Justitie, als geheel dient over te nemen in de toepasselijke nationale wet en regelgeving. Voor de Nederlandse wetgever zal dit mogelijkerwijs enige wijzigingen impliceren voor wat betreft de bepalingen omtrent: de vergunningplicht, de vestigingsplicht, de legitimatieplicht en de diploma-eisen. Voor de Belgische wetgever zal dit mogelijk enige wijzigingen impliceren voor wat betreft de bepalingen omtrent: de vergunningplicht, de vestigingsplicht, de legitimatieplicht, het toepassingsgebied en de kwestie omtrent de van toepassing zijnde branchegerelateerde beroeps- en gedragsregels.
Al met al kan geconcludeerd worden dat de Europees communautaire rechtsorde grote invloed heeft op het functioneren van in een lidstaat gevestigde particuliere recherchebureaus die in een andere lidstaat willen rechercheren. Ten aanzien van hun rechercheactiviteiten kan de dienstontvangende lidstaat haar nationale aan de particuliere recherchebranche gerelateerde regelgeving omtrent het toepassingsgebied, de toepasbare beroepsregels, de vergunningplicht, de vestigingsplicht en de legitimatieplicht en de diploma-eisen niet zonder meer opleggen aan een uit de andere lidstaat afkomstig particulier recherchebureau dat op haar grondgebied wil rechercheren. In dat geval dient de dienstontvangende lidstaat zich in eerste instantie geheel te houden aan het Gemeenschapsrecht omtrent het vrije verkeer van diensten.
