La rápida transformación de la economía digital ha dado lugar a una reevaluación fundamental de la regulación del orden público en los mercados impulsados por plataformas. Los intermediarios digitales ya no actúan únicamente como conductos técnicos, sino que han evolucionado hacia ecosistemas autónomos en los que se concentran transacciones, intercambios de información y mecanismos de orientación del comportamiento. Surge así una nueva realidad institucional en la que infraestructuras privadas desempeñan funciones tradicionalmente públicas, que abarcan desde la difusión de información hasta el acceso al mercado y la garantía de la seguridad social. Este cambio estructural incrementa la complejidad del contexto de supervisión y refuerza la necesidad de una reflexión profunda de carácter jurídico, tecnológico y organizativo. Los problemas subyacentes son sustanciales: asimetrías de información y poder, procesos internos de moderación con impacto público y una creciente interdependencia entre modelos comerciales de optimización y objetivos democráticos y regulatorios.
Al mismo tiempo, la economía digital evoluciona rápidamente hacia una creciente plataformización como arquitectura dominante del mercado. Las economías de escala, la personalización algorítmica y los modelos económicos basados en datos generan nuevas formas de riesgo sistémico. Estos riesgos se manifiestan no solo en las dinámicas del mercado, sino también en ámbitos sociales más amplios, como la integridad de la información, la seguridad y la protección de los consumidores. En consecuencia, los marcos jurídicos han comenzado a transformarse: de una estructura basada estrictamente en el derecho de la competencia hacia mecanismos reguladores integrados que combinan derecho de la competencia, protección del consumidor, derecho de datos y obligaciones sectoriales específicas. Los desafíos de ejecución adquieren así una dimensión no solo jurídica y técnica, sino también estratégica desde la perspectiva de la gobernanza: las autoridades deben actuar en entornos donde la autonomía, la transparencia y la trazabilidad están permanentemente sometidas a presión. En este contexto, las siguientes secciones desarrollan en detalle los primeros cinco temas de supervisión.
La plataformización como nuevo ámbito de actuación para las autoridades de supervisión
La plataformización redefine de manera estructural las relaciones económicas y exige ampliar de manera significativa las perspectivas tradicionales de ejecución. Los modelos clásicos de supervisión, diseñados para transacciones bilaterales y cadenas lineales de distribución, resultan insuficientes para comprender el funcionamiento de las plataformas, que operan como ecosistemas multilaterales en los que parte de la regulación del comportamiento se delega a actores privados. Las autoridades de supervisión se enfrentan así a arquitecturas de gobernanza complejas, en las que políticas internas, reglas de moderación y sistemas algorítmicos de recomendación influyen en los marcos normativos destinados a proteger el interés público. El modelo de plataforma introduce además una nueva categoría de conducta intermediaria que debe considerarse como objeto autónomo de supervisión.
La plataformización exige también que las autoridades actúen en entornos digitales caracterizados por una velocidad, escala y dinámica de datos considerablemente superiores a las de los mercados tradicionales. Una vigilancia efectiva requiere acceso a interfaces técnicas, comprensión de los flujos de datos y capacidad para interpretar sistemas automatizados de toma de decisiones. Esta evolución exige competencias avanzadas en análisis de datos, evaluación de riesgos algorítmicos y gobernanza digital. En su ausencia, surge una brecha estructural entre las capacidades regulatorias y la complejidad real de los mecanismos de mercado.
Esta transformación plantea asimismo una cuestión institucional clave relativa a la relación entre la normatividad privada—tales como condiciones de uso, políticas internas de moderación y acuerdos con usuarios—y las normas de ejecución derivadas del derecho público. Las plataformas asumen cada vez más un papel de co-reguladores, e incluso de entidades cuasi-jurisdiccionales, al orientar el comportamiento de los usuarios mediante sistemas automatizados de detección y mecanismos de moderación. Este modelo híbrido, en el que se superponen normas públicas y privadas, plantea cuestiones delicadas de legitimidad, seguridad jurídica y rendición de cuentas.
Equilibrio entre innovación y protección del orden público
La economía digital está fuertemente impulsada por la innovación, pero dicho dinamismo puede entrar en tensión con la obligación de proteger el orden público. La regulación de los mercados impulsados por plataformas requiere, por tanto, un equilibrio cuidadosamente definido entre promover el desarrollo tecnológico y salvaguardar la seguridad pública, la integridad del mercado y la protección de datos. Los instrumentos de ejecución deben diseñarse de manera que no obstaculicen innecesariamente la innovación, garantizando al mismo tiempo intervenciones eficaces cuando surjan riesgos para los consumidores, los mercados o la estabilidad social. Esto exige mecanismos proporcionados, sofisticados y adaptativos, capaces de fomentar y corregir simultáneamente.
Las autoridades deben además anticipar la rapidez con la que evoluciona la innovación tecnológica. Funcionalidades emergentes—como algoritmos generativos, procesamiento de datos en tiempo real y sistemas automatizados de recomendación—pueden transformar rápidamente la circulación de información, los procesos transaccionales y la manifestación de riesgos. La ejecución no puede ser puramente reactiva; debe integrar la detección preventiva, la evaluación continua del riesgo y la intervención oportuna. Mantener el equilibrio entre innovación y orden público requiere una recalibración constante de normas y estrategias de supervisión.
Los mercados impulsados por plataformas presentan además una tensión estructural entre optimización comercial y objetivos de orden público. Los algoritmos comerciales suelen optimizar para el engagement, la maximización del beneficio o la eficiencia operativa, mientras que los objetivos públicos privilegian la seguridad, la fiabilidad y la certeza jurídica. Cuando estos intereses divergen, los mecanismos de supervisión deben garantizar que la innovación tecnológica no comprometa valores fundamentales para la sociedad. La regulación en este ámbito requiere, por tanto, transparencia, responsabilidad y la capacidad de someter las decisiones de optimización comercial a limitaciones derivadas del derecho público.
Riesgos derivados del poder de mercado, la orientación algorítmica y las asimetrías informativas
La concentración de poder de mercado en manos de plataformas dominantes genera riesgos significativos para la competencia, el acceso al mercado y la autonomía de los usuarios. Las plataformas con grandes conjuntos de datos y sistemas algorítmicos avanzados pueden influir en el comportamiento del mercado, obstaculizar la entrada de nuevos competidores o favorecer sus propios productos o servicios. Los efectos de red y los elevados costos de cambio consolidan aún más estas posiciones dominantes, haciendo que el poder de mercado dependa menos de la eficiencia competitiva y más de mecanismos estructurales de bloqueo. Una supervisión eficaz requiere un análisis exhaustivo de los flujos de datos, las barreras a la interoperabilidad y los algoritmos internos de preferencia.
La orientación algorítmica añade un nivel adicional de complejidad. Los sistemas de recomendación y los modelos de optimización determinan en gran medida la visibilidad de información, productos y servicios. A menudo funcionan como formas de intermediación invisible, basadas en parámetros opacos para los usuarios finales e incluso para la propia plataforma. Esto puede generar riesgos de discriminación, manipulación, distorsión de la competencia o refuerzo de burbujas informativas. Una supervisión adecuada exige un examen profundo de la lógica algorítmica, los datos de entrenamiento, los mecanismos de retroalimentación y los indicadores clave de rendimiento.
Las asimetrías informativas representan, además, un desafío central. Los usuarios, los proveedores de servicios y las propias autoridades disponen generalmente de mucha menos información que la plataforma, que posee una visión completa del comportamiento de los usuarios, los flujos transaccionales y los perfiles de riesgo. Esta asimetría dificulta la evaluación de conductas, complica la detección de abusos y limita la eficacia de la supervisión. La regulación debe incluir obligaciones de transparencia, acceso regulado a los datos para las autoridades y garantías de trato equitativo, a fin de evitar que el poder de mercado y la orientación algorítmica generen distorsiones estructurales o perjuicios sociales.
Contenidos ilegales, desinformación y obligaciones de trazabilidad
La difusión de contenidos ilegales y desinformación genera riesgos significativos para la seguridad pública, la estabilidad social y la integridad del entorno informativo digital. Las plataformas desempeñan un papel central en la circulación y visibilidad de estos contenidos, por lo que la detección, eliminación y mitigación preventiva resultan esenciales. Los marcos jurídicos imponen obligaciones que abarcan desde mecanismos de notificación y acción hasta evaluaciones proactivas de riesgo, según el tamaño de la plataforma y la naturaleza del riesgo. El desafío principal consiste en implementar estas obligaciones de manera que se garantice tanto la protección de los derechos como la eficacia de los mecanismos de gobernanza de contenidos.
La desinformación constituye un riesgo particularmente complejo, dada la rapidez y amplitud de su difusión y la sofisticación de sus mecanismos de propagación. Las campañas manipuladoras pueden valerse de cuentas automatizadas, microsegmentación o amplificación algorítmica, lo que exige intervenciones activas por parte de las plataformas para detectar y mitigar estos fenómenos. Las normas jurídicas requieren vigilancia continua, transparencia sobre los sistemas de recomendación e informes detallados sobre las estrategias de mitigación. Las autoridades deben evaluar la proporcionalidad y eficacia de estas medidas.
Las obligaciones de trazabilidad son fundamentales para permitir la identificación de conductas de riesgo. Sin información sobre el origen de los contenidos, los flujos publicitarios o las estructuras de cuentas, los actores malintencionados pueden operar prácticamente sin restricciones. Los modelos de supervisión deben prever requisitos de verificación, detección automatizada de patrones sospechosos y conservación segura de los datos pertinentes. Estas obligaciones deben acompañarse de garantías estrictas para preservar la proporcionalidad y la protección de la privacidad.
Temas conjuntos de supervisión: competencia, protección del consumidor y derecho de datos
Las plataformas operan en la intersección de varios dominios jurídicos, lo que dificulta una aplicación efectiva dentro de un único marco regulatorio. El derecho de la competencia, la protección del consumidor y el derecho de datos están cada vez más entrelazados, puesto que los comportamientos de mercado, el trato a los usuarios y las prácticas de tratamiento de datos se influyen mutuamente. Una misma práctica puede ser engañosa según la normativa de consumo, anticoncurrencial según el derecho de la competencia y contraria a los principios de minimización de datos. La supervisión moderna debe, por tanto, ser integrada y capaz de abordar riesgos transversales.
Esta interconexión exige cooperación estructural e intercambio de información entre autoridades. Las autoridades de competencia analizan el poder de mercado basado en datos, las autoridades de consumo evalúan la transparencia y equidad de las interfaces, mientras que las autoridades de protección de datos supervisan la conformidad en el tratamiento y gobernanza de la información. Una ejecución fragmentada genera vacíos regulatorios y puede permitir la persistencia de riesgos sistémicos. La coordinación interinstitucional se vuelve así indispensable.
Las plataformas deben además establecer estructuras internas de gobernanza en las que la conformidad no esté segmentada por disciplinas jurídicas tradicionales, sino organizada en torno a dominios de riesgo y a la integridad de los procesos. Deben ser capaces de reconocer y gestionar las interdependencias entre riesgos competitivos, obligaciones en materia de datos y normas de protección del consumidor dentro de un marco único y coherente. Esto permite a las autoridades centrar la supervisión en sistemas, procesos y estructuras de gobernanza, en lugar de centrarse únicamente en infracciones aisladas, fomentando así un cambio conductual estructural y resultados de ejecución más duraderos.
Requisitos de transparencia sobre los sistemas de recomendación y la moderación de plataformas
La transparencia relativa a los sistemas de recomendación constituye un elemento esencial en la regulación moderna de las plataformas, ya que dichos sistemas determinan en gran medida qué información, productos e interacciones se hacen visibles para los usuarios. Las obligaciones de transparencia no se limitan a divulgar los principios generales de funcionamiento; también exigen clarificar los objetivos de optimización, los parámetros utilizados, los mecanismos de priorización y la forma en que los bucles de retroalimentación influyen en los resultados algorítmicos. Esta transparencia es indispensable para evitar que los algoritmos de recomendación generen estructuras de poder opacas, difíciles de evaluar por las autoridades de supervisión, los usuarios comerciales y los usuarios finales. Al ofrecer una visión clara de la arquitectura funcional de estos sistemas, la transparencia permite una evaluación eficaz de los riesgos y un análisis más profundo de la proporcionalidad, coherencia y posibles efectos discriminatorios.
La transparencia en la moderación de plataformas exige además una explicación clara de las políticas internas, los criterios de aplicación, los procesos de escalado y el uso de sistemas automatizados de detección. Las decisiones de moderación suelen tener un impacto significativo en la libertad de expresión, en el acceso a los mercados digitales y en los mecanismos reputacionales, lo que hace indispensable una motivación adecuada y explicaciones comprensibles. La transparencia permite que los usuarios comprendan las razones de las eliminaciones, restricciones o modificaciones en la clasificación, y refuerza la seguridad jurídica y la previsibilidad dentro del ecosistema digital. Para las autoridades de supervisión, esta transparencia constituye una herramienta esencial para evaluar la coherencia, el cumplimiento de las normas legales y la eficacia de los procesos internos de gobernanza.
La combinación de requisitos de transparencia relativos tanto a los sistemas algorítmicos de recomendación como a la moderación de plataformas crea además un marco integrado que permite a las autoridades analizar la interacción entre detección, recomendación y aplicación. Al evidenciar cómo estos sistemas se influyen mutuamente —por ejemplo, cuando las reglas de moderación condicionan la visibilidad algorítmica— surge una visión más matizada del ejercicio real del poder dentro de la plataforma. La transparencia actúa así no solo como una obligación legal, sino también como un instrumento estructural de gobernanza que contribuye a la rendición de cuentas, la proporcionalidad y la posibilidad de revisión de las decisiones dentro de los ecosistemas digitales.
Responsabilidad transfronteriza de las plataformas por el comportamiento de los usuarios
La naturaleza transfronteriza de las plataformas digitales plantea desafíos significativos en la definición y ejecución de la responsabilidad por el comportamiento de los usuarios. Las plataformas operan con frecuencia en múltiples jurisdicciones y atienden a un público internacional, mientras que los contenidos, transacciones e interacciones circulan libremente entre Estados con marcos legales divergentes. Esto crea una red compleja de cuestiones relativas a la competencia judicial, el derecho aplicable y los mecanismos de ejecución recíproca. La regulación debe proporcionar un enfoque coherente que impida que actores malintencionados se aprovechen de las diferencias entre legislaciones nacionales, y que al mismo tiempo ofrezca claridad sobre las responsabilidades de las plataformas en la facilitación del comportamiento de los usuarios.
La responsabilidad está estrechamente relacionada con el grado de control que una plataforma ejerce sobre procesos como la distribución, la moderación, la recomendación y la gestión de transacciones. Cuando una plataforma ejerce una influencia estructural sobre la visibilidad o circulación de contenidos, ello puede dar lugar a mayores responsabilidades en materia de cumplimiento normativo. Las obligaciones transfronterizas requieren por ello que las plataformas implementen mecanismos eficaces de detección y escalado, aplicables de manera uniforme en las distintas jurisdicciones. Esto incluye tanto los contenidos ilegales como las prácticas comerciales engañosas o comportamientos perjudiciales facilitados por procesos algorítmicos o infraestructura técnica.
Asimismo, es necesaria una sólida coordinación internacional entre las autoridades de supervisión para evitar la fragmentación jurídica y las lagunas de ejecución. La responsabilidad solo puede ser plenamente efectiva cuando el intercambio de información, la interoperabilidad de los sistemas y el reconocimiento mutuo de medidas de enforcement están debidamente estructurados. Es preciso armonizar principios normativos como transparencia, proporcionalidad y trazabilidad, de modo que las plataformas no enfrenten obligaciones contradictorias y las autoridades puedan responder eficazmente a los riesgos transfronterizos. En este contexto, la responsabilidad transfronteriza constituye un instrumento fundamental para salvaguardar el orden público digital en un ecosistema global y descentralizado.
Modelos de supervisión basados en riesgos para plataformas de muy gran tamaño
Las plataformas de muy gran tamaño representan una categoría caracterizada por elevados riesgos sistémicos debido a su escala, estructura de red e influencia social. Los modelos de supervisión basados en riesgos se orientan por ello a identificar, evaluar y priorizar los riesgos derivados de la dirección algorítmica, la distribución de información, el poder de mercado y la dependencia de infraestructura. Estos modelos requieren un análisis profundo tanto de los efectos externos como de los sistemas internos de gobernanza. Al definir dominios de riesgo —como integridad de contenidos, riesgos de seguridad, dinámicas de mercado y tratamiento de datos— se desarrolla un enfoque estructurado que permite a las autoridades dirigir las intervenciones hacia las áreas con mayor impacto potencial para la sociedad.
Los modelos basados en riesgos exigen además que las plataformas realicen evaluaciones detalladas y documenten las medidas internas de mitigación. Esto incluye auditorías periódicas de sistemas algorítmicos, pruebas de resistencia de los mecanismos de moderación y detección, y evaluaciones de posibles disrupciones sistémicas derivadas de deficiencias técnicas u organizativas. Estas autoevaluaciones deben sustentarse en metodologías reproducibles, permitiendo a las autoridades verificar si las medidas de mitigación son proporcionales y efectivas. De este modo, la supervisión se desplaza de una lógica reactiva basada en incidentes hacia una gestión estructural del riesgo dentro de la plataforma.
Estos modelos refuerzan asimismo la necesidad de una monitorización continua y de un ajuste dinámico de las estrategias de supervisión. Dado el rápido ritmo del desarrollo tecnológico, los riesgos pueden surgir de manera repentina o intensificarse rápidamente. Las autoridades deben por ello disponer de información en tiempo real, acceso a los sistemas técnicos y herramientas de intervención diferenciadas, que pueden abarcar desde solicitudes de información hasta medidas vinculantes. La supervisión basada en riesgos se convierte así en un instrumento orientado al futuro, adecuado a la escala, complejidad y relevancia social de las plataformas de muy gran tamaño.
Interoperabilidad y obligaciones de gobernanza
La interoperabilidad es una herramienta fundamental para mitigar el poder de mercado, fortalecer las oportunidades de entrada y aumentar la autonomía del usuario. Al obligar a las plataformas a abrir sus interfaces y protocolos técnicos, se crea un entorno en el que los servicios pueden interactuar sin depender de una infraestructura dominante única. La interoperabilidad reduce los efectos de bloqueo, amplía la libertad de elección y estimula la innovación al disminuir las barreras técnicas para nuevos participantes. Sin embargo, la regulación debe establecer normas técnicas y organizativas detalladas para garantizar que las obligaciones de interoperabilidad sean realmente operativas y no generen riesgos de seguridad ni flujos indeseados de datos.
Las obligaciones de gobernanza constituyen un marco complementario que permite a las autoridades asegurar que las plataformas dispongan de estructuras internas adecuadas para la toma de decisiones, la gestión de riesgos y la transparencia. Estas obligaciones incluyen la creación de funciones responsables, la supervisión de sistemas algorítmicos, la documentación de procesos decisorios y los procedimientos de escalado en caso de riesgos sistémicos. Al situar la gobernanza en el centro, se evita que el cumplimiento dependa de medidas ad hoc o de procesos fragmentados. Las estructuras de gobernanza se convierten así en la columna vertebral de un cumplimiento sostenible y proporcionan a las autoridades herramientas para identificar y corregir deficiencias estructurales.
La combinación de interoperabilidad y obligaciones de gobernanza crea un marco integrado que regula tanto los mecanismos de poder externos como internos. La interoperabilidad reduce la dependencia de sistemas dominantes, mientras que la gobernanza garantiza que los procesos internos permanezcan transparentes, responsables y verificables. Esta doble estructura permite a las autoridades abordar de manera sistémica la dominancia de mercado, la asimetría de información y la opacidad algorítmica. De este modo, la interoperabilidad y las obligaciones de gobernanza constituyen un fundamento esencial para un ecosistema digital resiliente que proteja eficazmente los intereses vinculados al orden público.
Cooperación público-privada en la aplicación normativa sobre plataformas
La cooperación público-privada es indispensable para una aplicación normativa eficaz dentro de los ecosistemas digitales, ya que tanto las autoridades públicas como las plataformas privadas disponen de capacidades únicas y complementarias en materia de información, control e intervención. Las plataformas tienen acceso a datos en tiempo real e infraestructura técnica, mientras que las autoridades establecen el marco jurídico, las prioridades de enforcement y la evaluación de proporcionalidad. Una cooperación eficaz requiere por ello acuerdos estructurados sobre intercambio de datos, protocolos operativos y distribución de roles, con el fin de evitar que la actuación normativa se vea obstaculizada por la fragmentación o la falta de comunicación. Dicha cooperación debe basarse en los principios del Estado de derecho para garantizar la integridad y coherencia de la aplicación normativa.
La cooperación público-privada exige además que las plataformas desarrollen estructuras internas que faciliten la colaboración con las autoridades de supervisión. Esto incluye equipos especializados de cumplimiento normativo, procesos de escalado para incidentes y mecanismos para la notificación temprana de riesgos crecientes. Al institucionalizar estas estructuras, las plataformas contribuyen a un diálogo regulatorio más eficiente y previsible. Paralelamente, las autoridades deben elaborar directrices que garanticen que el intercambio de información sea proporcionado y necesario, y que los datos sensibles o personales se protejan adecuadamente. Esto evita que la cooperación genere riesgos indeseados o un uso indebido de la información.
Finalmente, la cooperación público-privada es esencial para combatir riesgos transfronterizos como contenidos ilegales, fraude o manipulación sistémica. Mediante el desarrollo de protocolos conjuntos —por ejemplo, sobre detección, eliminación, escalado o solicitudes internacionales de ejecución— es posible contener estos riesgos de forma más rápida y eficaz. La cooperación público-privada se convierte así en un pilar estratégico de un régimen de supervisión moderno, al combinar la velocidad de los mecanismos privados de detección con la legitimidad y autoridad jurídica del enforcement público. Fortalecer esta cooperación de manera sistemática permite construir un marco de aplicación robusto, proporcionado y sostenible, adecuado a la escala y complejidad de los mercados digitales.
