A rápida transformação da economia digital motivou uma reavaliação fundamental da regulação da ordem pública nos mercados orientados por plataformas. Os intermediários digitais deixaram de atuar apenas como canais técnicos e evoluíram para ecossistemas autónomos nos quais se concentram transações, fluxos de informação e mecanismos de orientação comportamental. Forma-se, assim, uma nova realidade institucional em que infraestruturas privadas desempenham funções tradicionalmente públicas, abrangendo desde a difusão de informação até o acesso ao mercado e a salvaguarda da segurança social. Essa mudança estrutural aumenta a complexidade do ambiente de supervisão e reforça a necessidade de uma análise jurídica, tecnológica e organizacional aprofundada. Os desafios subjacentes são significativos: assimetrias de informação e poder, processos internos de moderação com impacto público e uma crescente interdependência entre modelos comerciais de optimização e objetivos democráticos e regulatórios.
Paralelamente, a economia digital evolui rapidamente rumo a uma crescente plataformização como arquitetura dominante de mercado. Economias de escala, personalização algorítmica e modelos empresariais baseados em dados geram novas formas de risco sistémico. Esses riscos manifestam-se não apenas nas dinâmicas do mercado, mas também em domínios sociais mais amplos, como integridade da informação, segurança e proteção dos consumidores. Consequentemente, os quadros jurídicos estão a transformar-se: de uma base centrada exclusivamente no direito da concorrência para mecanismos regulatórios integrados que combinam concorrência, proteção do consumidor, direito dos dados e obrigações sectoriais específicas. Os desafios de fiscalização passam a ter uma dimensão não apenas jurídica e técnica, mas também estratégica em termos de governance: as autoridades devem atuar em ambientes onde autonomia, transparência e rastreabilidade se encontram permanentemente sob pressão. Nesse contexto, as secções seguintes desenvolvem detalhadamente os cinco primeiros temas de supervisão.
A plataformização como novo domínio de atuação para as autoridades de supervisão
A plataformização redefine estruturalmente as relações económicas e exige uma ampliação substancial das perspetivas tradicionais de fiscalização. Os modelos clássicos de supervisão, concebidos para transações bilaterais e cadeias lineares de distribuição, revelam-se insuficientes para compreender o funcionamento das plataformas, que operam como ecossistemas multilaterais nos quais parte da regulação comportamental é delegada a atores privados. As autoridades de supervisão confrontam-se, assim, com arquiteturas complexas de governance, nas quais políticas internas, regras de moderação e sistemas algorítmicos de recomendação influenciam os quadros normativos destinados a proteger o interesse público. O modelo de plataforma introduz ainda uma nova categoria de conduta intermediária que deve ser considerada objeto autónomo de supervisão.
A plataformização também exige que as autoridades atuem em ambientes digitais caracterizados por velocidade, escala e dinâmicas de dados substancialmente superiores às dos mercados tradicionais. Uma supervisão eficaz requer acesso a interfaces técnicas, compreensão dos fluxos de dados e capacidade de interpretar sistemas automatizados de tomada de decisão. Esta evolução exige competências avançadas em análise de dados, avaliação de riscos algorítmicos e governance digital. Na sua ausência, forma-se uma lacuna estrutural entre as capacidades regulatórias e a complexidade real dos mecanismos de mercado.
Essa transformação suscita ainda uma questão institucional importante relativa à relação entre normatividade privada—como termos de utilização, políticas internas de moderação e acordos celebrados com utilizadores—e normas de fiscalização de natureza pública. As plataformas assumem crescentemente um papel de co-reguladores, e por vezes até de entidades quase jurisdicionais, ao orientar o comportamento dos utilizadores através de sistemas automatizados de deteção e mecanismos de moderação. Este modelo híbrido, no qual normas públicas e privadas se sobrepõem, levanta questões delicadas de legitimidade, segurança jurídica e accountability.
Equilíbrio entre inovação e proteção da ordem pública
A economia digital é fortemente impulsionada pela inovação, mas esse dinamismo pode entrar em tensão com o dever de proteger a ordem pública. A regulação dos mercados orientados por plataformas requer, portanto, um equilíbrio cuidadosamente delineado entre o estímulo ao desenvolvimento tecnológico e a salvaguarda da segurança pública, da integridade do mercado e da proteção dos dados. Os instrumentos de fiscalização devem ser concebidos de forma a não dificultar desnecessariamente a inovação, garantindo simultaneamente intervenções eficazes quando surgem riscos para consumidores, mercados ou estabilidade social. Tal exige mecanismos proporcionais, sofisticados e adaptáveis, capazes de promover e corrigir em simultâneo.
As autoridades devem igualmente antecipar a rapidez com que a inovação tecnológica evolui. Funcionalidades emergentes—incluindo algoritmos generativos, processamento de dados em tempo real e sistemas automatizados de recomendação—podem transformar rapidamente a circulação de informação, os processos transacionais e a manifestação dos riscos. A fiscalização não pode, por isso, ser exclusivamente reativa; deve incluir deteção preventiva, avaliação contínua de riscos e intervenção atempada. Manter o equilíbrio entre inovação e ordem pública requer um reajuste constante de normas e estratégias de supervisão.
Os mercados orientados por plataformas apresentam também uma tensão estrutural entre otimização comercial e objetivos de ordem pública. Os algoritmos comerciais visam normalmente o engagement, a maximização do lucro ou a eficiência operacional, enquanto os objetivos públicos se centram na segurança, fiabilidade e certeza jurídica. Quando esses interesses divergem, os mecanismos de supervisão devem garantir que a inovação tecnológica não compromete valores fundamentais para a sociedade. A regulação neste domínio exige, portanto, transparência, responsabilidade e a capacidade de sujeitar as decisões de otimização comercial a limitações decorrentes do direito público.
Riscos decorrentes do poder de mercado, orientação algorítmica e assimetrias de informação
A concentração de poder de mercado nas mãos de plataformas dominantes gera riscos significativos para a concorrência, o acesso ao mercado e a autonomia dos utilizadores. Plataformas dotadas de grandes volumes de dados e sistemas algorítmicos avançados podem influenciar o comportamento do mercado, impedir a entrada de concorrentes ou favorecer os seus próprios produtos ou serviços. Os efeitos de rede e os custos elevados de mudança reforçam ainda mais estas posições dominantes, fazendo com que o poder de mercado dependa menos da eficiência competitiva e mais de mecanismos estruturais de lock-in. Uma supervisão eficaz exige uma análise aprofundada dos fluxos de dados, das barreiras à interoperabilidade e dos algoritmos internos de preferência.
A orientação algorítmica acrescenta um nível adicional de complexidade. Os sistemas de recomendação e os modelos de otimização determinam amplamente a visibilidade de informação, produtos e serviços. Muitas vezes funcionam como formas de intermediação invisível, baseadas em parâmetros opacos para os utilizadores finais e, por vezes, até para a própria plataforma. Isto pode originar riscos de discriminação, manipulação, distorção concorrencial ou reforço de bolhas informativas. A supervisão adequada exige uma análise profunda da lógica algorítmica, dos dados de treino, dos mecanismos de feedback e dos indicadores-chave de desempenho.
As assimetrias de informação representam, além disso, um desafio central. Utilizadores, parceiros comerciais e até autoridades públicas dispõem geralmente de muito menos informação do que a plataforma, que possui uma visão completa do comportamento dos utilizadores, dos fluxos transacionais e dos perfis de risco. Essa assimetria dificulta a avaliação de condutas, complica a deteção de abusos e limita a eficácia da supervisão. A regulação deve, por isso, incluir obrigações de transparência, acesso regulado a dados por parte das autoridades e garantias de tratamento equitativo, de modo a evitar que o poder de mercado e a orientação algorítmica causem distorções estruturais ou danos sociais.
Conteúdos ilegais, desinformação e obrigações de rastreabilidade
A difusão de conteúdos ilegais e desinformação gera riscos significativos para a segurança pública, a estabilidade social e a integridade do ecossistema informativo digital. As plataformas desempenham um papel central na circulação e visibilidade destes conteúdos, razão pela qual a deteção, remoção e mitigação preventiva são essenciais. Os quadros jurídicos impõem obrigações que variam desde mecanismos de notificação e ação até avaliações proativas de risco, consoante a dimensão da plataforma e a natureza do risco. O principal desafio consiste em implementar estas obrigações de forma a garantir simultaneamente a proteção de direitos e a eficácia dos mecanismos de governance de conteúdos.
A desinformação constitui um risco particularmente complexo, dada a rapidez e a escala da sua propagação e a sofisticação dos seus mecanismos de difusão. Campanhas manipulativas podem recorrer a contas automatizadas, microsegmentação ou amplificação algorítmica, exigindo intervenções ativas por parte das plataformas para detetar e mitigar tais fenómenos. As normas jurídicas exigem vigilância contínua, transparência sobre sistemas de recomendação e relatórios detalhados sobre estratégias de mitigação. As autoridades devem avaliar a proporcionalidade e eficácia das medidas adotadas.
As obrigações de rastreabilidade são essenciais para permitir a identificação de comportamentos de risco. Sem informação sobre a origem dos conteúdos, fluxos publicitários ou estruturas de contas, atores mal-intencionados podem atuar praticamente sem restrições. Os modelos de supervisão devem prever requisitos de verificação, deteção automatizada de padrões suspeitos e armazenamento seguro dos dados relevantes. Tais obrigações devem ser acompanhadas de garantias rigorosas para preservar a proporcionalidade e a proteção da privacidade.
Temas conjuntos de supervisão: concorrência, proteção do consumidor e direito dos dados
As plataformas operam na interseção de vários domínios jurídicos, o que dificulta uma aplicação eficaz dentro de um único quadro regulatório. O direito da concorrência, a proteção do consumidor e o direito dos dados estão cada vez mais interligados, uma vez que comportamentos de mercado, tratamento dos utilizadores e práticas de processamento de dados influenciam-se mutuamente. Uma mesma prática pode ser enganosa ao abrigo do direito do consumidor, anticoncorrencial segundo o direito da concorrência e contrária aos princípios de minimização de dados previstos no direito dos dados. A supervisão moderna deve, portanto, ser integrada e capaz de lidar com riscos transversais.
Essa interligação requer cooperação estrutural e partilha de informação entre autoridades. As autoridades da concorrência analisam o poder de mercado baseado em dados, as autoridades do consumidor avaliam a transparência e a equidade das interfaces de utilizador, enquanto as autoridades de proteção de dados verificam a conformidade no tratamento e governance da informação. Uma fiscalização fragmentada cria lacunas regulatórias e pode permitir a persistência de riscos sistémicos. A coordenação interinstitucional torna-se, assim, indispensável.
As plataformas devem igualmente estabelecer estruturas internas de governance nas quais a conformidade não se encontre segmentada por disciplinas jurídicas tradicionais, mas organizada em torno de domínios de risco e da integridade dos processos. Devem ser capazes de reconhecer e gerir interdependências entre riscos concorrenciais, obrigações em matéria de dados e normas de proteção do consumidor dentro de um quadro único e coerente. Isso permite às autoridades centrar a supervisão em sistemas, processos e estruturas de governance, em vez de se limitarem a infrações isoladas, promovendo uma mudança comportamental estrutural e resultados de fiscalização mais duradouros.
Exigências de transparência sobre sistemas de recomendação e moderação de plataformas
A transparência relativa aos sistemas de recomendação constitui um elemento essencial da regulamentação moderna das plataformas, pois esses sistemas determinam em grande medida quais informações, produtos e interações se tornam visíveis para os usuários. As obrigações de transparência não se limitam à divulgação dos princípios gerais de funcionamento; incluem também a clarificação dos objetivos de otimização, dos parâmetros utilizados, dos mecanismos de priorização e da forma como os ciclos de feedback influenciam os resultados algorítmicos. Essa transparência é necessária para evitar que os algoritmos de recomendação criem estruturas de poder opacas, difíceis de avaliar por reguladores, usuários comerciais e usuários finais. Ao fornecer uma visão clara da arquitetura funcional desses sistemas, a transparência permite uma avaliação eficaz de riscos e uma análise mais detalhada de proporcionalidade, coerência e possíveis efeitos discriminatórios.
A transparência na moderação das plataformas exige ainda clareza sobre políticas internas, critérios de aplicação, processos de escalonamento e utilização de sistemas automatizados de detecção. As decisões de moderação frequentemente têm impacto significativo na liberdade de expressão, no acesso aos mercados digitais e nos mecanismos de reputação, tornando essencial uma motivação adequada e explicações compreensíveis. A transparência assegura que os usuários compreendam as razões para remoções, restrições ou alterações de classificação e reforça a segurança jurídica e a previsibilidade dentro do ecossistema digital. Para os reguladores, essa transparência constitui uma ferramenta essencial para avaliar a coerência, a conformidade com as normas legais e a eficácia dos processos internos de governança.
A combinação das exigências de transparência para sistemas algorítmicos de recomendação e para moderação de plataformas cria, além disso, um quadro integrado que permite aos reguladores avaliar a interação entre detecção, recomendação e aplicação de regras. Ao demonstrar como esses sistemas se influenciam mutuamente — por exemplo, quando regras de moderação afetam a visibilidade algorítmica — surge uma visão mais detalhada do exercício real do poder dentro da plataforma. A transparência atua assim não apenas como uma obrigação legal, mas também como um instrumento estrutural de governança que contribui para a responsabilização, proporcionalidade e decisões verificáveis dentro dos ecossistemas de plataformas.
Responsabilidade transfronteiriça das plataformas pelo comportamento dos usuários
A natureza transfronteiriça das plataformas digitais apresenta desafios significativos na definição e aplicação da responsabilidade pelo comportamento dos usuários. As plataformas frequentemente operam em múltiplas jurisdições e atendem a um público internacional, enquanto conteúdos, transações e interações circulam livremente entre Estados com regimes jurídicos diferentes. Isso gera uma rede complexa de questões relacionadas à jurisdição, à lei aplicável e aos mecanismos de execução mútua. A regulamentação deve fornecer uma abordagem coerente que impeça que agentes mal-intencionados se beneficiem das diferenças entre normas nacionais, oferecendo simultaneamente clareza sobre as responsabilidades das plataformas na facilitação do comportamento dos usuários.
A responsabilidade está intimamente relacionada ao grau de controle que uma plataforma exerce sobre processos como distribuição, moderação, recomendação e processamento de transações. Quando uma plataforma exerce influência estrutural sobre a visibilidade ou circulação de conteúdos, isso pode resultar em uma responsabilidade maior em relação ao cumprimento das leis e regulamentos. As obrigações transfronteiriças exigem que as plataformas implementem mecanismos eficazes de detecção e escalonamento aplicáveis de maneira uniforme em diferentes jurisdições. Isso se aplica tanto a conteúdos ilegais quanto a práticas comerciais enganosas ou comportamentos prejudiciais facilitados por processos algorítmicos ou infraestrutura técnica.
Além disso, é necessária uma forte coordenação internacional entre reguladores para evitar fragmentação jurídica e lacunas na aplicação das normas. A responsabilidade só pode ser efetivamente implementada quando o intercâmbio de informações, a interoperabilidade dos sistemas e o reconhecimento mútuo das medidas de enforcement são estruturados. É necessário harmonizar princípios normativos como transparência, proporcionalidade e rastreabilidade, para que as plataformas não enfrentem obrigações contraditórias e os reguladores possam atuar de forma eficaz contra riscos transfronteiriços. Nesse contexto, a responsabilidade transfronteiriça constitui um instrumento crucial para proteger a ordem pública digital em um ecossistema global e descentralizado.
Modelos de supervisão baseados em risco para plataformas muito grandes
Plataformas de grande porte representam uma categoria com riscos sistêmicos elevados devido à sua escala, estrutura de rede e influência social. Os modelos de supervisão baseados em risco focam, portanto, na identificação, avaliação e priorização de riscos decorrentes da orientação algorítmica, distribuição de informações, poder de mercado e dependência de infraestrutura. Esses modelos exigem uma análise aprofundada tanto dos efeitos externos quanto dos sistemas internos de governança. Ao definir domínios de risco — como integridade de conteúdo, riscos de segurança, dinâmica de mercado e processamento de dados — surge uma abordagem estruturada que permite aos reguladores direcionar intervenções às áreas com maior impacto potencial na sociedade.
Os modelos baseados em risco também exigem que as plataformas realizem avaliações detalhadas de risco e documentem suas estruturas internas de mitigação. Isso inclui auditorias periódicas dos sistemas algorítmicos, testes de estresse dos mecanismos de moderação e detecção e avaliações de potenciais interrupções sistêmicas devido a falhas técnicas ou organizacionais. Essas autoavaliações devem ser fundamentadas em metodologias reprodutíveis, permitindo aos reguladores verificar se as medidas de mitigação são proporcionais e eficazes. Dessa forma, o foco se desloca de uma supervisão baseada em incidentes para uma gestão estrutural de risco dentro da plataforma.
Esses modelos reforçam, ainda, a necessidade de monitoramento contínuo e de ajuste dinâmico das estratégias de supervisão. Dado o ritmo acelerado do desenvolvimento tecnológico, os riscos podem surgir inesperadamente ou aumentar em intensidade. Os reguladores devem ter acesso a informações em tempo real, sistemas técnicos e uma gama de ferramentas de intervenção diferenciadas, que vão desde solicitações de informação até medidas vinculantes. A supervisão baseada em risco torna-se, assim, um instrumento de longo prazo, adequado à escala, complexidade e relevância social das plataformas muito grandes.
Interoperabilidade e obrigações de governança
A interoperabilidade constitui um instrumento crucial para mitigar o poder de mercado, fortalecer oportunidades de entrada e aumentar a autonomia dos usuários. Ao obrigar as plataformas a abrir suas interfaces e protocolos técnicos, cria-se um ambiente em que os serviços podem interagir sem depender de uma infraestrutura dominante única. A interoperabilidade reduz os efeitos de lock-in, amplia a liberdade de escolha e estimula a inovação, diminuindo barreiras técnicas para novos entrantes. No entanto, a regulamentação deve estabelecer normas técnicas e organizacionais detalhadas para garantir que as obrigações de interoperabilidade sejam efetivamente operacionais e não gerem riscos de segurança ou fluxos de dados indesejados.
As obrigações de governança fornecem um quadro complementar que permite aos reguladores assegurar que as plataformas mantenham estruturas internas adequadas para a tomada de decisões, gestão de riscos e transparência. Essas obrigações incluem a criação de funções responsáveis, supervisão de sistemas algorítmicos, documentação dos processos decisórios e procedimentos de escalonamento em caso de riscos sistêmicos. Ao colocar a governança no centro, evita-se que a conformidade dependa de medidas ad hoc ou processos fragmentados. As estruturas de governança tornam-se, assim, a espinha dorsal de uma conformidade sustentável e oferecem aos reguladores ferramentas para identificar e corrigir falhas estruturais.
A combinação de interoperabilidade e obrigações de governança cria um quadro integrado que regula tanto os mecanismos de poder externos quanto internos. A interoperabilidade reduz a dependência de sistemas dominantes, enquanto a governança garante que os processos internos permaneçam transparentes, responsáveis e auditáveis. Essa estrutura dupla permite que os reguladores enfrentem de forma sistêmica a dominação de mercado, a assimetria de informações e a opacidade algorítmica. Interoperabilidade e governança constituem, portanto, um fundamento essencial para um ecossistema digital resiliente, que proteja efetivamente os interesses de ordem pública.
Cooperação público-privada na aplicação das normas das plataformas
A cooperação público-privada é indispensável para a aplicação eficaz das normas dentro dos ecossistemas digitais, pois tanto as autoridades públicas quanto as plataformas privadas dispõem de capacidades únicas e complementares em termos de informação, controle e intervenção. As plataformas têm acesso a dados em tempo real e infraestrutura técnica, enquanto as autoridades públicas definem o quadro legal, as prioridades de enforcement e avaliam a proporcionalidade das medidas. Uma cooperação eficaz requer, portanto, acordos estruturais sobre compartilhamento de dados, protocolos operacionais e distribuição de funções, garantindo que a ação de enforcement não seja prejudicada por fragmentação ou falhas de comunicação. Essa cooperação deve se basear nos princípios do Estado de Direito para assegurar a integridade e coerência da aplicação normativa.
A cooperação público-privada exige também que as plataformas desenvolvam estruturas internas que facilitem a colaboração com os reguladores. Isso inclui equipes especializadas de compliance, processos de escalonamento para incidentes e mecanismos para reportar prontamente riscos elevados. Ao institucionalizar essas estruturas, as plataformas contribuem para um diálogo de enforcement eficiente e previsível. Paralelamente, as autoridades devem elaborar diretrizes que assegurem que o compartilhamento de informações seja proporcional e necessário, e que os dados sensíveis ou pessoais sejam adequadamente protegidos. Isso evita que a cooperação gere riscos indesejados ou uso inadequado da informação.
Por fim, a cooperação público-privada é essencial para combater riscos transfronteiriços, como conteúdos ilegais, fraudes ou manipulação sistêmica. Ao desenvolver protocolos conjuntos — por exemplo, para detecção, remoção, escalonamento ou solicitações internacionais de enforcement — os riscos podem ser controlados de forma mais rápida e eficaz. A cooperação público-privada torna-se assim um pilar estratégico de um regime moderno de supervisão, combinando a rapidez dos mecanismos privados de detecção com a legitimidade e autoridade jurídica do enforcement público. O fortalecimento sistemático dessa cooperação permite criar um quadro de aplicação robusto, proporcional e sustentável, adequado à escala e complexidade dos mercados digitais.
